國家發展和改革委員會
2009 年11 月
中國將進一步把應對氣候變化納入經濟社會發展規劃，
并繼續采取強有力的措施。一是加強節能、提高能效工作，
爭取到2020 年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005 年有
顯著下降。二是大力發展可再生能源和核能，爭取到2020
年非化石能源占一次能源消費比重達到15％左右。三是大力
增加森林碳匯，爭取到2020 年森林面積比2005 年增加4000
萬公頃，森林蓄積量比2005 年增加13 億立方米。四是大力
發展綠色經濟，積極發展低碳經濟和循環經濟，研發和推廣
氣候友好技術。
--胡錦濤主席在聯合國氣候變化峰會上的講話
目錄
前 言...........................................
一、減緩氣候變化的政策與行動.....................
二、適應氣候變化的政策與行動....................
三、地方應對氣候變化行動........................
四、氣候變化領域國際合作........................
五、體制機制建設與公眾意識提高..................
結束語 .........................................
附錄一 國家主席胡錦濤在聯合國氣候變化峰會上的講話
附錄二 國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組部署
應對氣候變化有關工作.....................
附錄三 國務院關于應對氣候變化工作情況的報告......
附錄四 全國人民代表大會常務委員會關于積極應對氣候變
化的決議.................................
附錄五 中國政府關于哥本哈根氣候變化會議的立場....

前言
氣候變化問題作為人類社會可持續發展面臨的重大挑
戰，受到國際社會越來越強烈的關注。中國政府深刻認識到
氣候變化問題的復雜性及其影響的廣泛性，充分意識到應對
氣候變化任務的艱巨性和迫切性，決心在追求可持續發展的
進程中應對氣候變化。
過去一百年中，中國的氣候變化趨勢與全球趨勢基本一
致，平均溫度升高了1.1℃，略高于全球平均升溫幅度。2008
年，中國仍然是較暖的年份，全年平均氣溫9.6℃，較常年
偏高0.7℃，為1951 年以來第7 個最暖年，也是連續第12
年偏高。全年平均年降水量為654.8 毫米，比常年偏多1.9%，
為近10 年來降水最多的年份。中國沿海海平面為近10 年最
高，比常年高60 毫米。2008 年，中國的極端氣候事件頻發，
特別是出現了歷史罕見的低溫雨雪冰凍災害，遭受了嚴重的
損失。
2008 年以來，中國克服了特大自然災害和國際金融危機
沖擊的不利影響，國民經濟保持較快發展。2008 年國內生產
總值300670 億元，比2007 年增長9.0%，三次產業增加值比
重分別為11.3%、48.6%和40.1%。2009 年前三季度國內生產
總值同比增長7.7%。然而，中國人口眾多，經濟發展水平較
低，發展任務仍相當艱巨。2008 年末總人口為13.28 億人，
比 2007 年末增加673 萬人，城鎮化率45.7%。2008 年中國
人均國內生產總值3268 美元(按現價及匯率折)，仍然屬于
中低收入國家，按當年農村貧困標準1196 元測算，年末農
村貧困人口為4007 萬人。據初步測算，2008 年全國能源消
費總量28.5 億噸標準煤，比2007 年增長4.0%，人均能源消
費量2.15 噸標準煤；煤炭在一次能源消費中占到68.7％，
單位能源的二氧化碳排放強度高于世界平均水平，控制二氧
化碳排放面臨極大困難。
表1. 2008 年中國的基本情況
指標 2008 年
人口(萬人，年末人數) 132802
城鎮化率(%) 45.7
國內生產總值(億元人民幣) 300670
三次產業比重(農業 : 工業 : 服務業) 11.3 : 48.6 : 40.1
人均國內生產總值(美元，按當年價及年平均匯率計算) 3268
當年農村貧困人口(萬人，按2008 年農村貧困標準1196 元測算) 4007
全國能源消費總量(億噸標準煤) 28.5
人均能源消費量(噸標準煤) 2.15
在抗擊自然災害，積極應對國際金融危機沖擊，保持經
濟增長的同時，中國政府一如既往地高度重視應對氣候變化
問題，采取了一系列政策和措施，積極實施應對氣候變化國
家方案，克服各種困難，努力減緩溫室氣體排放，加強應對
氣候變化能力建設，取得了顯著成效。2006--2008 年，中國
單位國內生產總值能耗強度累計下降 10.1%，2009 年上半年
又比2008 年上半年下降3.35％，盡管面臨諸多困難，我們
盡最大努力還是有望實現國民經濟和社會發展第十一個五
年規劃提出的單位國內生產總值能源消耗降低20%左右的約
束性目標，減緩溫室氣體排放增長。
中國認為，應對氣候變化需要國際社會攜手努力、合作
應對，并為此做出了積極的努力。中國參加了落實巴厘路
線圖、加強公約及其議定書全面、有效和持續實施的國際
談判，發布了關于哥本哈根氣候變化會議的立場文件，并愿
意以最大的誠意，盡最大的努力，推動哥本哈根會議取得成
功。
2008 年，中國政府發布了《中國應對氣候變化的政策與
行動》白皮書，宣示了在應對氣候變化方面采取的政策、行
動與取得的進展。作為后續，本報告概略描述了中國2008
年以來應對氣候變化的新進展。

一、減緩氣候變化的政策與行動
中國積極推進減緩氣候變化的政策和行動，在調整經濟
結構，轉變發展方式，大力節約能源、提高能源利用效率、
優化能源結構，加強林業建設等方面做出了不懈努力，取得
了顯著成效。
調整經濟結構，促進產業結構優化升級
中國政府注重經濟結構的調整和經濟發展方式的轉變，
制定和實施了一系列產業政策和專項規劃，將降低資源和能
源消耗作為產業政策的重要組成部分，推動產業結構的優化
升級，努力形成低投入、低消耗、低排放、高效率的經
濟發展方式。
2008 年，國務院辦公廳印發《關于加快發展服務業若
干政策措施的實施意見》，支持服務業加快發展的政策體系
不斷完善，全年第三產業增加值比上年增長9.5％，2003 年
以來增幅首次超過第二產業。
中國政府出臺十大產業調整和振興規劃，各規劃都把淘
汰落后產能，提高技術水平，節能減排作為重點。汽車產業
調整和振興規劃強調把新能源汽車作為突破口，并注重改
造、提高傳統產品節能、環保和安全水平；鋼鐵、石化產業
調整和振興規劃強調提高淘汰落后產能的標準，建設完善的
落后產能退出機制，并為單位產品能耗、資源的回收率等制
定了詳細的標準；船舶工業調整和振興規劃把降低單位工業
增加值能耗，顯著提高鋼材利用率，加快報廢更新老舊船舶
作為重點。
中國政府相繼制定發布了高耗能行業市場準入標準，提
高高耗能行業的節能環保準入門檻，并采取調整出口退稅、
關稅等措施，抑制兩高一資（高耗能、高排放、資源型）
產品出口，高耗能行業增速呈逐步回落趨勢。
為了應對國際金融危機對中國經濟的沖擊，2008 年中
國出臺的4 萬億元經濟刺激計劃中，有2100 億元將投資于
節能、減少污染和改善生態，另有3700 億元用于技術改造
和調整能源密集的工業結構。
積極發展循環經濟，促進溫室氣體減排
中國政府高度重視發展循環經濟，積極推進資源利用減
量化、再利用、資源化，從源頭和生產過程減少溫室氣體排
放。自2008 年８月《循環經濟促進法》實施以來，中國已
有26 個省市開展了循環經濟試點工作。鋼鐵、有色金屬、
電力等行業，以及廢棄物回收、再生資源加工利用等重點領
域也開展了循環經濟的試點工作。2008 年，中國回收利用廢
鋼7200 萬噸；再生有色金屬產量520 萬噸；回收塑料1600
萬多噸，居世界第一位。
組織開展循環經濟試點。2005 年以來，啟動實施兩批共
178 家循環經濟示范試點，在重點行業、重點領域、產業園
區、省市探索建立循環經濟發展的有效模式。安排中央預算
內投資 7.6 億元，支持了一批循環經濟試點項目。編制發布
了重點行業循環經濟支撐技術。 有關政府部門總結循環經
濟試點經驗，加強對試點工作指導。從企業內部，企業間、
產業間或工業園區，以及社會層面看，循環經濟模式初步形
成。
實施汽車零部件再制造工作。2008 年發展改革委印發
《關于開展汽車零部件再制造試點工作的通知》，啟動了汽
車零部件再制造試點工作。選擇整車生產企業和零部件再制
造企業14 家，安排中央預算內投資5710 萬元，支持汽車發
動機、變速箱再制造試點項目。研究提出了三類11 項汽車
零部件再制造技術標準，列入十一五標準規劃。
推進資源綜合利用。國務院公布實施《廢棄電器電子產
品回收處理管理條例》，發展改革委確定青島市和浙江省為
國家電子廢棄物回收處理試點省市，支持青島、北京、天津
和杭州建設電子廢棄物回收處理示范試點項目。為推動秸稈
綜合利用，國務院辦公廳印發了《關于加快推進農作物秸稈
綜合利用的意見》。支持一批綜合利用重點項目，十一五
前三年，共安排中央預算內投資13.1 億元，支持了179 個
資源綜合利用重點項目，利用工業廢渣3546 萬噸，回收利
用廢舊金屬等再生資源172 萬噸，利用林木三剩物233
萬噸，節約木材資源373 萬立方米。
大力節約能源、提高能源利用效率
根據國務院辦公廳《關于印發2008 年節能減排工作安
排的通知》，各部門、各地區強化了節能降耗問責制，加強
了節能統計體系、監測體系、考核體系建設，在重點行業和
重點領域淘汰了一批落后生產能力，有效推進了節能減排工
作。
單位GDP 能耗持續下降，降幅首次超過五年平均節能目
標。2008 年，中國主要高耗能行業單位能耗持續下降，萬元
國內生產總值能耗比2007 年降低4.59%，2009 年上半年比
2008 年上半年降低3.35%，降幅同比提高0.47 個百分點。
從2006 年到2008 年，中國單位GDP 能耗累計下降了10.1%，
節能約2.9 億噸標準煤，相當于減少二氧化碳排放6.7 億噸。
圖1. 主要高耗能行業單位產品能耗比2005 年下降率
全面實施修訂后的《節約能源法》，進一步完善相關法
規和標準。2008 年，修訂后的《節約能源法》正式施行，擴
大了法律調整的范圍，健全了節能管理制度和標準體系，完
善了促進節能的經濟政策，明確了節能管理和監督主體，強
化了法律責任。國務院公布了《民用建筑節能條例》、《公共
機構節能條例》，國家標準化管理委員會批準了22 項高耗能
產品能耗限額強制性國家標準和11 種終端用能產品強制性
能效標準，發布了能效標識第三批、第四批產品目錄及實施
規則，實施能效標識的產品增加到15 種。
表2. 中國實行能源效率標識的產品
批次產品名稱 實施時間
家用電冰箱
第一批
房間空氣調節器
2005 年3 月1 日
電動洗衣機
第二批
單元式空氣調節機
2007 年3 月1 日
自鎮流熒光燈
高壓鈉燈
中小型三相異步電動機
冷水機組
第三批
家用燃氣快速熱水器和燃氣采暖熱水爐
2008 年6 月1 日
轉速可控型房間空氣調節器
多聯式空調(熱泵)機組
儲水式電熱水器
家用電磁灶
計算機顯示器
第四批
復印機
2009 年3 月1 日
加強節能目標責任評價考核，進一步落實節能責任制。
根據《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法
的通知》，發展改革委會同國務院有關部門對全國31 個省(自
治區、直轄市)2008 年節能目標完成情況和節能措施落實情
況進行了評價考核，向社會公告考核結果，進一步強化政府
的主導責任。國家統計局、發展改革委和國家能源局聯合發
布了2007、2008 年各省(自治區、直轄市)單位GDP 能耗等
指標公報。發展改革委還組織開展了千家企業2007、2008
年度節能目標責任評價考核，并公告考核結果，接受社會監
督。從考核結果看，千家企業已提前兩年完成了十一五
節能任務。發展改革委還會同有關部門組織開展了節能減排
專項督察行動，對未完成年度目標的地區進行督察。
圖 2. 中國各省(自治區、直轄市)十一五節能目標完成進度
繼續淘汰落后產能，進一步促進能源利用效率的提高。
2008 年，繼續加大淘汰落后產能力度，對經濟欠發達地區淘
汰落后產能，中央財政共安排62 億元資金用于支持企業職
工安置、轉產等。全年關停325 家電廠的小火電機組1669
萬千瓦，淘汰落后水泥產能5300 萬噸，煉鋼產能600 萬噸、
煉鐵產能1400 萬噸，電石產能104 萬噸，鐵合金產能117
萬噸，焦化產能3054 萬噸。2009 年上半年上大壓小、
關停小火電機組1989 萬千瓦，累計已淘汰小火電5407 萬千
瓦，提前一年半完成十一五規劃關停5000 萬千瓦的目
標。2008 年以來，僅火電上大壓小就相當于減少二氧化
碳排放0.5 億噸。
圖3. 2006 至2008 年中國淘汰落后產能情況
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
煉鐵(萬噸) 煉鋼(萬噸) 水泥(萬噸) 小火電(萬千瓦)
2008年
2006年至2007年
加大重點工程實施力度，推動重點領域節能降耗。2008
年，中央財政安排節能減排專項資金270 億元，重點支持節
能技術改造、淘汰落后產能、建筑節能、節能產品推廣及節
能能力建設等，其中安排節能技術改造項目1200 多個，項
目建設后預計能形成2500 萬噸標準煤的節能能力。在2008
年第四季度以來安排的三批中央新增投資中，節能減排和生
態環境建設方面資金達到224 億元。2008 年，中國進一步明
確了對民用建筑節能的經濟激勵政策，明確要求中央有關部
門和地方政府安排民用建筑節能資金，用于既有建筑節能改
造、可再生能源建筑規模化應用、國家機關辦公建筑和大型
公共建筑節能監管等項目，并引導金融機構對其提供支持。
2009 年，財政又加大了對工業企業能源管理中心示范項目的
支持力度，引導工業企業利用信息化技術改造和提升傳統能
源管理模式。有關部門繼續開展節能發電調度試點，推進建
筑、交通領域和公共機構節能。
專欄1. 十一五十大重點節能工程
為貫徹落實《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，實現單位GDP
能耗降低20%左右的約束性目標，發展改革委等部門根據《節能中長期專項規
劃》，于2006 年7 月制定并下發了《十一五十大重點節能工程實施意見》，預
期十一五期間節能2.4 億噸標準煤，相當于減排二氧化碳約5.5 億噸。
十一五十大重點節能工程：
一、燃煤工業鍋爐(窯爐)改造工程；
二、區域熱電聯產工程；
三、余熱余壓利用工程；
四、節約和替代石油工程；
五、電機系統節能工程；
六、能量系統優化(系統節能)工程；
七、建筑節能工程；
八、綠色照明工程；
九、政府機構節能工程；
十、節能監測和技術服務體系建設工程。
強化經濟激勵手段，推廣節能產品。2008 年，中國利用
財政補貼資金推廣節能燈6200 萬只，預計每年可節電32 億
千瓦時，減排二氧化碳320 萬噸，2009 年計劃推廣1.2 億只。
2009 年，財政部與國家發展改革委組織實施了節能產品惠
民工程，通過財政補貼方式對能效等級在1 級或2 級以上
的空調、冰箱、洗衣機、平板電視、微波爐、電飯煲、電磁
灶、熱水器、電腦顯示器、電機等10 類產品進行推廣。有
關部門還加強了節能激勵機制建設，完善了財政專項資金
以獎代補新機制，完善了資源綜合利用稅收優惠政策等。
下調了小排量乘用車消費稅稅率，鼓勵購買低能耗汽車；出
臺了《節能與新能源汽車示范推廣財政補助資金管理暫行辦
法》，支持北京等13 個城市在公交、出租、公務、環衛和郵
政等公共服務領域率先推廣使用節能與新能源汽車，對購買
節能與新能源汽車及建設相關配套設施給予補助。
專欄2. 乘用車消費稅稅率調整
財政部、國家稅務總局宣布從2008 年9 月1 日起調整汽車消費稅政策，提
高大排量乘用車的消費稅稅率，排氣量在3.0 升以上至4.0 升(含4.0 升)的乘用車，
稅率由15%上調至25%，排氣量在4.0 升以上的乘用車，稅率由20%上調至40%；
降低小排量乘用車的消費稅稅率，排氣量在1.0 升(含1.0 升)以下的乘用車，稅率
由3%下調至1%。
廣泛動員，推進全民節能行動。2008 年8 月，國務院辦
公廳印發了《關于深入開展全民節能行動的通知》，要求廣
泛動員全民節能，把節能變成全體公民的自覺行動。全民節
能行動主要包括：每周少開一天車，提倡環保節能駕駛；公
共建筑夏季室內空調溫度設置不得低于26℃，冬季室內空調
溫度設置不得高于20℃；各級行政機關辦公場所三層樓以下
原則上停開電梯；鼓勵和引導消費者購買使用能效標識2 級
以上或有節能產品認證標志的空調、冰箱等家用電器，鼓勵
購買節能燈、節能環保型小排量汽車；使用節能環保購物袋；
減少使用一次性用品；夏季公務活動著便裝等。
發展低碳能源、優化能源結構
中國政府重視可再生能源、新能源、天然氣等無碳和低
碳能源的發展，積極推動能源結構優化。2008 年以來，中國
公布了《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》、《金
太陽示范工程財政補助資金管理暫行辦法》、《太陽能光電建
筑應用財政補助資金管理暫行辦法》、《秸稈能源化利用補助
資金管理辦法》、《可再生能源建筑應用城市示范實施方案》、
《加快推進農村地區可再生能源建筑應用的實施方案》，及
《關于完善風力發電上網電價政策的通知》等財稅激勵政
策，大大推動了我國可再生能源的迅速發展。
表3 中國可再生能源發展狀況（2008 年）
項目 單位 2008 2007 增長
水電 億kW 1.72 1.45 19.6%
風電 萬kW 1217 604 101.5%
太陽能光伏發電 萬kW 15 10 50%
太陽能熱水器 億m2 1.25 1.1 13.6%
生物質發電 萬kW 315 300 5%
生物燃料乙醇 萬噸 160 120 33.3%
截至2008 年年底，中國新增水電裝機容量2700 萬千瓦，
水電裝機容量達到1.72 億千瓦，年發電量5633 億千瓦時，
占到發電總量的16.3%，水電裝機和發電量多年居世界第一
位。風電規模連續三年成倍增長，僅2008 年就新增裝機容
量614 萬千瓦，位列全球第二；截至2008 年年底，風電裝
機總量達到1217 萬千瓦，躍居世界第四位。太陽能光伏產
業快速發展，到2008 年年底，我國累計光伏發電容量15 萬
千瓦，其中55%為獨立光伏發電系統；太陽能熱水器集熱面
積累計達到1.25 億平方米，占世界太陽能熱水器總使用量
的60%以上，多年居世界第一位。生物質能開發也有較大的
進展，戶用沼氣用戶達到3050 多萬戶，沼氣年利用量達到
120 億立方米；建成大型畜禽養殖場沼氣工程和工業有機廢
水沼氣工程2500 處，年產沼氣約20 億立方米。全國生物質
發電裝機容量約為315 萬千瓦；生物燃料乙醇年生產能力超
過160 萬噸。
專欄 3. 中國風電的迅猛發展
近年來，特別是《可再生能源法》實施以來，中國的風電產業和風電市場得
到迅猛發展。
在市場規模方面：中國風力發電迅速增加，到2008年年底，風電裝機總量達
到1217萬千瓦，連續三年實現成倍增長，成為世界第四風電大國。目前，正在建
設甘肅酒泉、蒙東、蒙西、河北、吉林、新疆哈密6個陸上千萬千瓦級風電基地
和江蘇沿海千萬千瓦級海上風電基地。
在風電制造業方面：近年來除金風科技、浙江運達外，上海電氣、東方汽輪
機、華銳科技等國內大型制造業和投資商紛紛進入此行業，風電設備制造商從
2004年的6家發展到目前的約70家，已能自主設計和制造世界領先水平的3000千
瓦風電機組，正在研發5000千瓦風電機組，風電技術與國外的差距不斷縮小。
在風電政策方面：中國政府實施了風電項目特許權招標，公布了風電標桿上
網電價，為穩定風電市場發揮了積極的作用；同時，對風電發展給予進出口關稅、
增值稅等稅收優惠和財政補貼支持。
2008 年，中國核電已建成運行11 個反應堆，總裝機容
量910 萬千瓦，占電力總裝機的1.3%；新核準14 臺百萬千
瓦級核電機組，核準在建核電機組24 臺，總裝機容量2540
萬千瓦，是目前世界上核電在建規模最大的國家。
2008 年，中國實施煤礦瓦斯排放標準，要求加強對煤礦
瓦斯的利用，發展以煤礦瓦斯為燃料的小型分散電源。2008
年，中國井下抽采瓦斯氣53 億立方米，比2005 年增長130
％，回收利用16 億立方米；已建成地面煤層氣產能20 億立
方米，產量５億立方米，民用煤礦瓦斯和煤層氣用戶超過90
萬戶，煤層氣發電裝機容量達到92 萬千瓦。2008 年中國天
然氣(包括煤礦瓦斯和煤層氣)消費量比2007 年增長10.1%。
到2008 年年底，中國可再生能源(包括大水電)和核電
年利用量約為2.5 億噸標準煤，占一次能源消費比重8.9%。
天然氣消費總量達789 億立方米，折合1.1 億噸標準煤，占
一次能源消費總量的3.8%。
專欄 4. 推動可再生能源發展的財稅政策
2008 年以來，中國政府推出了一系列的財稅優惠政策以促進可再生能源發
電項目的發展，其中包括：
《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》（2008 年）中規定對滿足支
持條件企業的首50 臺風電機組，按600 元/千瓦的標準予以補助。
《秸稈能源化利用補助資金管理暫行辦法》（2008 年）中規定對符合支持條
件的企業，根據企業每年實際銷售秸稈能源產品的種類、數量折算消耗的秸稈種
類和數量，中央財政按一定標準給予綜合性補助。
《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》（2009 年）中提出了2009
年的補助標準原則上定為20 元/峰瓦，以后年度補助標準將根據產業發展狀況予
以適當調整。
《金太陽示范工程財政補助資金管理暫行辦法》（2009 年）中表明，對規定
范圍內的并網光伏發電項目原則上按光伏發電系統及其配套輸配電工程總投資
的50%給予補助，偏遠無電地區的獨立光伏發電系統按總投資的70%給予補助。
《關于完善風力發電上網電價政策的通知》（2009 年）中制定了四類資源區
風電標桿電價水平分別為每千瓦時0.51 元、0.54 元、0.58 元和0.61 元，進一步規
范了風電價格管理，促進風力發電產業健康持續發展。
減少農業溫室氣體排放
繼續推廣低排放的高產水稻品種和水稻間歇灌溉技術，
減少水稻田甲烷排放，推廣秸稈青貯氨化技術，減少反芻動
物甲烷排放。自2005 年在全國范圍內開展測土配方施肥行
動以來，到2008 年中國有9 億畝農田采用了測土配方施肥，
減少氮肥用量10%以上，減少農田氧化亞氮排放2.8 萬噸，
相當于減排890 萬噸二氧化碳當量。
推動植樹種草，增強碳匯能力
2008 年全年共計完成造林任務7157 萬畝，比2007 年
增長22.1%，完成義務植樹23.1 億株。2009 年全國計劃造
林8220 萬畝，比2008 年增加近14%。截至2009 年6 月底，
已完成造林7639.5 萬畝，完成植樹30.7 億株。同時積極推
進森林可持續經營，提高現有林的碳匯能力，全國啟動了128
個森林可持續經營示范點和中幼林撫育、珍稀樹種培育、森
林健康試點。加快推進禁牧休牧輪牧、基本草原保護和草畜
平衡等草原保護制度建設，截至2008 年年底，全國實施休
牧輪牧和劃區輪牧草原面積9877 萬公頃，占全國草原面積
的25.6%。2008 年，全國實施保護性耕作超過4000 萬畝，
提高土壤有機質含量0.03%，可增加農田碳匯120 萬噸。
加大新技術研發推廣力度，科學應對氣候變化
中國不斷加大對氣候變化科技工作的資金投入，在各類
國家科技計劃中組織實施了一系列應對氣候變化重點領域
的科學技術研究與示范推廣工作，包括推動節能與新能源汽
車、煤層氣開采、天然氣水合物開采、大型燃煤發電機組過
程節能、分布式發電功能系統、兆瓦級風力發電機組、燃料
電池、核燃料循環與核安全技術、清潔煉焦工藝與裝備開發、
半導體照明、廢舊機電產品及塑膠資源綜合利用技術等。發
布了《鼓勵進口技術和產品目錄(2009 年版)》，鼓勵進口新
能源汽車專用關鍵零部件設計制造技術、核電設備設計制造
技術、太陽能熱發電設備的設計制造技術、可再生能源、氫
能等新能源領域關鍵設備的設計制造技術、煤層氣(瓦斯)勘
探及開發利用關鍵設備的設計制造技術、高爐煤氣和燃氣聯
合循環發電關鍵設備等氣候友好技術與設備。同時，多渠道
推動碳捕集與封存（CCS）等應對氣候變化關鍵技術支撐體
系建設。
二、適應氣候變化的政策與行動
中國積極實施適應氣候變化的政策和行動，增強在農
業、森林與其他自然生態系統、水資源等領域，以及海岸帶
及沿海等脆弱地區適應氣候變化能力，取得明顯成效。
農業
2008 年以來，中國制定《中華人民共和國抗旱條例》
和《水生生物增殖放流管理規定》、修訂《草原防火條例》、
實施《保護性耕作工程建設規劃（2009—2015 年）》，不斷
完善農業領域適應氣候變化的政策法規體系。2008 年中國保
護性耕作實施面積4000 萬畝，節省灌溉用水17-25 億立方
米，提高了土壤肥力和抗旱節水能力。到2008 年年底，中
國建成50 個優勢農產品的產業體系，提升了農業科技創新
和適應氣候變化的能力。
2008 年，中國大幅度增加了農業基礎設施建設的投入，
安排大型灌區節水改造投資59 億元，對354 個大型灌區實
施了續建配套與節水改造，可新增糧食生產能力50 億公斤，
新增年節水能力58 億立方米。全國農業灌溉水利用系數提
高到0.475。推廣高效節水灌溉技術和旱作節水技術，加大
節水灌溉機具設備的補貼力度，增強農業防災抗災減災和綜
合生產能力。加大良種補貼力度，優化品種結構，實施了優
勢農產品區域布局規劃。積極發展畜牧水產規模化標準化健
康養殖，落實動物良種補貼政策，促進了動物防疫體系建設。
擴大退牧還草工程實施范圍，加強人工飼草地和灌溉草場建
設。2008 年，建設草原圍欄522.8 萬公頃，開展石漠化治理
2.7 萬公頃，對嚴重退化草原實施補播156.9 萬公頃，治理
退化草原23.6 萬公頃。
專欄 5. 適應氣候變化農業開發項目
為加強和提高農業適應氣候變化的能力，中國利用氣候變化特別基金提供的
500 萬美元贈款，開展適應氣候變化的農業開發示范和試點項目。
項目區域覆蓋黃淮海流域５省及寧夏回族自治區，涉及到農業生產和水資源
管理，相關適應措施包括：
開發替代型水源；
采取節水農業技術；
促進適應型灌溉排水的設計和管理等。
這些措施經過實踐檢驗證明成功后，將納入國家綜合農業發展規劃，在全國
農業綜合開發項目區予以推廣。
森林等自然生態系統
2008 年以來，中國修訂了《森林防火條例》，編制了《應
對氣候變化林業行動計劃》和《國家濕地公園管理辦法》，
使保護森林資源，維護生態安全，促進森林資源利用管理更
加科學化和法制化。推進集體林權制度改革，調動林權權利
人發展林業、培育森林資源的積極性，截至 2008 年年底，
全國已確權到戶的林地面積12.7 億畝，占集體林地的50％。
專欄 6. 《應對氣候變化林業行動計劃》
2009 年11 月，國家林業局發布《應對氣候變化林業行動計劃》。
《應對氣候變化林業行動計劃》規定的3 個階段性目標是：到2010 年，年
均造林育林面積400 萬公頃以上，全國森林覆蓋率達到20%，森林蓄積量達到
132 億立方米，全國森林碳匯能力得到較大增長；到2020 年，年均造林育林面積
500 萬公頃以上，全國森林覆蓋率增加到23%，森林蓄積量達到140 億立方米，
森林碳匯能力得到進一步提高；到2050 年，比2020 年凈增森林面積4700 萬公
頃，森林覆蓋率達到并穩定在26%以上，森林碳匯能力保持相對穩定。
《林業行動計劃》規定實施的22 項主要行動，包括林業減緩氣候變化的15
項行動和林業適應氣候變化的7 項行動。
林業減緩氣候變化的15 項行動是：大力推進全民義務植樹，實施重點工程
造林，加快珍貴樹種用材林培育，實施能源林培育和加工利用一體化項目，實施
全國森林可持續經營，擴大封山育林面積，加強森林資源采伐管理，加強林地征
占用管理，提高林業執法能力，提高森林火災防控能力，提高森林病蟲鼠兔危害
的防控能力，合理開發和利用生物質材料，加強木材高效循環利用，開展重要濕
地的搶救性保護與恢復，開展農牧漁業可持續利用示范。
林業適應氣候變化的7 項行動是：提高人工林生態系統的適應性，建立典型
森林物種自然保護區，加大重點物種保護力度，提高野生動物疫源疫病監測預警
能力，加強荒漠化地區的植被保護，加強濕地保護的基礎工作，建立和完善濕地
自然保護區網絡。
繼續完善天然林保護、京津風沙源治理、退耕還林、三
北防護林和沿海防護林等重點工程。繼續推進全民義務植
樹、部門綠化、城市森林、農田林網和草原防護林建設。積
極實施近100 個濕地保護和恢復工程，部分重要濕地的生態
狀況得到明顯改善。落實地方政府防沙治沙責任制，在沙區
全面推進禁止濫開墾、禁止濫放牧、禁止濫樵采的三禁
制度。繼續加強生物多樣性保護工作，截至2008 年年底，
林業自然保護區達到2006 處，面積18.4 億畝，占國土面積
12.8%。
水資源
2008 年，中國政府共安排重點水源工程投資117 億元，
南水北調東線、中線一期工程等重點水資源配置工程順利推
進。截至2008 年年底，全國水利工程年供水能力達到7000
多億立方米，中等干旱年份可以基本保障城鄉用水需求。
2008 年，中國政府投資115 億元，解決了4824 萬農村人口
的飲水安全問題。中國實施《取水許可管理辦法》等，大力
加強水資源管理，推進節水型社會建設，全面促進節水減排。
按2005 年可比價計算，中國萬元GDP 用水量從2005 年的304
立方米降至2008 年的225 立方米，萬元工業增加值用水量
從169 立方米降低到127 立方米。
2008 年，中國政府安排防洪工程投資262 億元，長江、
黃河、淮河等大江大河治理順利推進。截至2008 年年底，
已建成各類水庫 8.6 萬多座，總庫容達6924 億立方米；建
成江河堤防28.69 萬公里，海堤13 萬多公里。目前，中國
大江大河主要河段基本具備了防御新中國成立以來發生的
最大洪水的能力，重點海堤設防標準提高到50 年一遇。
2008 年，中國政府安排21.5 億元用于水土保持生態建
設，繼續實施了長江和黃河上中游、珠江上游石漠化地區、
東北黑土地、丹江口庫區等重點區域水土流失防治。截至
2008 年年底，全國累計治理水土流失面積101.6 萬平方公里，
年均減少土壤侵蝕量達15 億噸以上，增加蓄水能力250 多
億立方米；實施封育保護面積70 萬平方公里，其中39 萬平
方公里的生態環境得到修復。
海岸帶及沿海地區
2008 年以來，中國建立了海洋領域應對氣候變化業務工
作體制，有關部門編制了《海岸保護與利用規劃》、《海平
面變化影響調查評估工作方案》和《海洋領域應對氣候變化
觀測（監測）能力建設項目建議書》，正在組織編制《海洋
領域應對氣候變化年度報告》等，海洋領域應對氣候變化規
劃體系得到進一步完善。
2008 年，中國加強海洋保護區建設工作和監督管理力
度，新建8 處國家級海洋特別保護區，設置18 處海洋生態
監控區，監控區總面積達5.2 萬平方公里。積極開展典型珍
稀海洋生態區、外來物種入侵區、生態敏感區和特殊海島的
海洋生態修復工作，先后開展了濱海濕地生態修復工程、海
洋牧場關鍵技術研究與示范項目，以及紅樹林種植、珊瑚礁
保護工作，逐步提高海洋生態系統適應和減緩氣候變化的能
力。
2008 年，中國加強海洋災害應急管理工作，積極開展海
平面上升、海岸侵蝕、海水入侵和土壤鹽漬化監測、調查、
評估工作，及時發布風暴潮、海浪、海水災害預警，有效降
低了各類海洋災害所造成的人員傷亡和財產損失。
專欄 7. 中國海洋氣候觀測網絡建設
為有效加強海洋關鍵氣候變量（ECV）觀測，中國在整合原有沿海臺站、近
海浮標、近海斷面和志愿船觀測網絡的基礎上，開展覆蓋我國近海和鄰近大洋的
海洋氣候觀測網的建設。截至2009 年10 月，完成：
43 個驗潮站GPS 觀測設施建設和設備安裝；
1 個站位近海浮標維修改造、3 個站位近海浮標投放以及威海地波雷達站基
礎設施建設和印度洋觀測潛標投放工作；
10 余艘遠洋志愿船觀測系統的建設工作；
14 個斷面5 個航次的二氧化碳海-氣交換通量斷面調查工作。
健康領域
2008 年以來，中國政府繼續推進《國家環境與健康行動
計劃（2007—2015 年）》的實施，通過改善環境與健康管理，
提高適應氣候變化能力。2009 年，衛生部門以適應氣候變化
保護公眾健康為重點，推進國家級和省級環境衛生管理與應
對氣候變化制度建設；組建了自然災害衛生應急工作領導小
組，加強部門協作，完善自然災害衛生應急預案體系，全面
提升極端氣候事件引發的公共衛生問題的應對能力。組織開
展了一系列氣候變化與健康影響相關研究，進一步加強了對
不明原因肺炎、人感染高致病性禽流感等氣候因素相關傳染
病的監測和防控。
其他領域
2008 年以來，中國加強了對氣候可行性論證的管理，規
范氣候可行性論證活動，以便合理開發利用氣候資源，避免
或者減輕規劃和建設項目實施后可能受氣象災害、氣候變化
的影響，或者可能對局地氣候產生的影響。
專欄 8. 《氣候可行性論證管理辦法》第四條
與氣候條件密切相關的下列規劃和建設項目應當進行氣候可行性論證：
（一）城鄉規劃、重點領域或者區域發展建設規劃；
（二）重大基礎設施、公共工程和大型工程建設項目；
（三）重大區域性經濟開發、區域農（牧）業結構調整建設項目；
（四）大型太陽能、風能等氣候資源開發利用建設項目；
（五）其他依法應當進行氣候可行性論證的規劃和建設項目。
2008 年，中國加快氣象部門科技創新體系建設，加強氣
候變化研究，大力提升氣象災害風險評估和應急響應等科技
支撐能力。初步建立功能完備的公共氣象服務業務平臺，完
善氣候系統觀測網，提高氣象預警服務信息發布時效，增強
全社會應對極端天氣氣候災害的預警預報能力和應急保障
能力。

三、地方應對氣候變化行動
為落實《中國應對氣候變化國家方案》，中國各地方政
府在中央政府的領導下，積極開展應對氣候變化行動，使應
對氣候變化成為推動各地經濟轉型和實現可持續發展的重
要動力，主要行動包括以下幾個方面：
建立多部門參與的決策協調機制
為統籌協調好地方應對氣候變化工作，中國地方政府陸
續建立起多部門參與的應對氣候變化決策協調機制，保障地
方應對氣候變化工作的貫徹落實。目前，全國大部分省級地
方政府陸續成立了由省長(自治區主席、直轄市市長)任組長
的應對氣候變化領導小組，對于貫徹國家應對氣候變化的重
大方針、政策，研究制定地方應對氣候變化的工作重點和措
施，統一部署地方應對氣候變化工作，協調解決工作中的重
大問題起到了重要作用。
制定和頒布地方應對氣候變化方案
為切實貫徹落實應對氣候變化國家方案，中國省級地方
政府均編制了省級應對氣候變化方案，通過對現有情況的分
析，提出了應對氣候變化的指導思想、原則及目標，以及減
緩和適應的重點領域。地方方案的制定與實施有力推動了國
家氣候變化減緩和適應政策的有效落實，促進了中國應對氣
候變化工作的全面展開。
專欄 9. 江蘇省應對氣候變化方案(摘要)
江蘇省處于北亞熱帶與暖溫帶的過渡氣候帶，具有明顯的季風特征。
江蘇省正處于工業化轉型期和城市化加速發展期，2007 年全省國內生產總
值25560 億元，居全國第三；人均國內生產總值33689 元，居全國第五。三次產
業增加值結構為6.7:55.9:37.4。江蘇省能源結構以煤為主，2007 年一次性能源消
費量為1.76 億噸標準煤，其中煤炭所占比例為74.74%，石油為19.92%，天然氣、
水電、核電、風能、太陽能等為5.34%。江蘇省現有一座核電站，沿海灘涂風能
資源等清潔能源開發利用已經起步，但目前所占比重較小。
2007 年江蘇省溫室氣體排放總量約為82445.71 萬噸二氧化碳當量。其中化
石燃料燃燒排放的二氧化碳是最主要來源，占溫室氣體排放總量的72.7%。林業
碳匯約折合為73.8 萬噸二氧化碳當量。
江蘇省應對氣候變化工作在節能降耗、優化能源結構、防災減災能力建設、
水利管理和基礎設施建設、生態省建設、政策法規制度建設等領域取得了積極進
展。但氣候變化對江蘇省的影響也日益明顯，主要表現在氣候變化增加了農業生
產的不穩定性，氣候變化以及極端天氣氣候事件對生態系統、水資源區域平衡造
成影響，特別是氣候變化導致海平面上升影響到江蘇省海岸帶和海洋生態系統，
并且臺風等極端天氣氣候事件影響到交通設施安全。
應對氣候變化給江蘇省以煤為主的能源消費結構、重化工和新型工業化加速
發展階段的發展模式、作為全國糧食主產區的農業生產、儲量豐富但時空分布不
均衡的水資源以及發展迅速的海洋產業帶來了嚴峻挑戰。
江蘇省將堅持以科學發展觀為指導，通過推進工業結構優化升級、大力發展
清潔能源和可再生能源、加強提高能源效率方面的技術創新與應用、推動重點行
業節能、發展循環經濟、促進城市節能、加強林業管理和城鄉廢棄物管理等重點
領域項目和政策措施減緩溫室氣體排放，并重點增強農業、海岸帶及海洋生態區、
濕地自然生態系統、水資源保護與管理和公共衛生體系等領域適應氣候變化的能
力，努力實現控制溫室氣體排放取得明顯成效，適應氣候變化的能力不斷增強，
氣候變化領域的機構和體制建設得到進一步加強，公眾的氣候變化意識得到較大
提高的應對氣候變化總體目標。
積極開展清潔發展機制項目合作
為有效促進可再生能源發展和節能降耗工作，減少溫室
氣體排放，各地方積極開發清潔發展機制(CDM)項目。全國
建立了28 個省級CDM 技術服務中心，累計培訓近萬人次，
推動了國內CDM 活動的開發與能力建設。截至2009 年6 月，
全國共批準項目2174 個，其中獲批項目數最多的三個省份
依次為水能和風能比較豐富、經濟相對落后的云南、四川和
內蒙古；按照項目達到的年減排量估算，最多的三個省份依
次為四川、江蘇和浙江。CDM 項目的開發有效推動了應對氣
候變化的國際合作，促進了企業積極參與應對氣候變化工
作，激勵企業發揮了其作為中國減緩溫室氣體排放關鍵力量
的作用。
研究制定促進低碳經濟發展的政策與措施
為促進節能減排、創造以低碳排放為特征的新的經濟增
長點，許多地方積極探索發展低碳經濟。全國有多個城市提
出了建設低碳城市的設想，廣東、湖北、重慶、江西南昌、
河北保定等省、市啟動了低碳經濟發展實施方案的工作。將
應對氣候變化與地方可持續發展有機結合，為促進地方經濟
轉型提供了新的動力。地方政府還開展了針對氣候變化與發
展低碳經濟的專業培訓，著力提高政府管理人員有關氣候變
化和低碳經濟的認識和能力。
專欄 10. 綠色奧運
2001 年北京獲得2008 年奧運會舉辦權時，向世人做出了綠色奧運的承
諾，包括實現城市綠化覆蓋率超過40%，城市林木覆蓋率接近50%，山區林木覆
蓋率達到70%，全市形成3 道綠色屏障，市區建成1.2 萬公頃的綠化隔離帶，全
市自然保護區面積不低于全市國土面積的8%，五河十路兩側形成2.3 萬公
頃的綠化帶，在奧運會召開之際，北京實現了綠色奧運的承諾。
北京奧運會還在奧運場館設計、建設、運行等方面，充分體現了保護全球氣
候的理念。奧運場館新建、改建了太陽能發電并網系統、太陽能熱水系統、地源
熱泵和水源熱泵、風電等新能源系統，利用了自然通風和光導管、節能燈、太陽
能路燈等綠色照明及建筑節能技術。北京采取了各種措施減少和抵消舉辦奧運會
所產生的溫室氣體排放，包括提前進行了市內軌道交通建設、擴大軌道交通覆蓋
面積，大幅提高公共汽車和出租車使用清潔能源的比例，奧運中心區采用先進、
環保的汽車技術，限制機動車行駛、鼓勵市民改變出行方式等，基本上實現了碳
平衡。通過北京奧運會這個載體，還提高了公眾保護氣候的意識。

四、氣候變化領域國際合作
任何國家面對氣候變化都不可能獨善其身，也無法單獨
承擔應對氣候變化的重任。應對這一挑戰，需要國際社會同
舟共濟、齊心協力。中國本著互利共贏的原則繼續積極參加
和推動應對氣候變化的國際合作。
2008 年以來，中國國家主席和國務院總理分別在聯合國
氣候變化峰會、八國集團同發展中國家領導人對話會議、二
十國集團峰會、主要經濟體能源安全和氣候變化論壇領導人
會議、亞歐首腦會議等多邊場合以及雙邊交往中，進一步全
面闡述了中國對氣候變化問題的立場和主張，并宣布了中國
進一步應對氣候變化的政策和措施，努力促進國際社會在應
對氣候變化方面達成共識。
中國努力促進《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議
定書》的全面、有效和持續實施，積極而建設性地參加了公
約和議定書框架下的談判。中國政府公布《落實巴厘路線圖
——中國政府關于哥本哈根氣候變化會議的立場》，提出了
中國關于哥本哈根氣候變化會議的原則，目標，就進一步加
強《公約》的全面、有效和持續實施，關于發達國家在《京
都議定書》第二承諾期進一步量化減排指標等方面闡明了立
場，努力推動哥本哈根會議取得成功。
中國積極參加國際海事組織和國際民航組織關于溫室
氣體減排技術方面的討論。中國專家積極參加政府間氣候變
化專門委員會第五次評估報告的前期準備工作。在全球環境
基金（GEF）資金支持下，中國啟動了《中華人民共和國氣
候變化第二次國家信息通報》的編制工作。
專欄 11. 中華人民共和國氣候變化第二次國家信息通報
與初始國家信息通報相比，中華人民共和國氣候變化第二次國家信息通報在
如下方面有了新的進展。
在國家溫室氣體清單編制方面：
報告年份為2005 年。與初始國家信息通報的報告年份1994 年相比，2005 年
中國的能源、工業生產、農業、林業、廢棄物等活動水平都發生了較大的變化，
需要重新對活動水平數據開展大量的抽樣調查、統計分析等；
溫室氣體的報告范圍從3 種（CO2、N2O、CH4）擴大到6 種（CO2、N2O、
CH4、HFCs、PFCs、SF6）；
將建立國家溫室氣體數據庫管理系統；
將加強溫室氣體排放預測能力。
在信息通報覆蓋的地理范圍方面，從中國大陸擴大到了包括香港特別行政區
和澳門特別行政區。
中國積極落實胡錦濤主席在亞太經合組織會議上提出
的亞太森林恢復與可持續管理網絡倡議，承擔了該網絡
的秘書處工作，召開了網絡啟動會，發布了網絡框架文件，
網絡已經開始正式運行。
在雙邊方面，中國繼續加強和拓展與相關國家和地區之
間的氣候變化對話與合作，簽署或草簽了《中國—澳大利亞
氣候變化部長級對話聯合聲明》、《關于促進中韓綠色經濟合
作的諒解備忘錄》、中美《加強氣候變化、能源和環境合作
的諒解備忘錄》、《建筑與社區節能領域諒解備忘錄》等一系
列相關的聯合聲明、諒解備忘錄和合作協議等。
中國與聯合國以及國際組織、國外研究機構積極開展氣
候變化領域合作，簽署了一系列合作研究協議，實施了一批
研究項目。相關研究成果為中國應對氣候變化政策的制定提
供了有益參考。
專欄 12. 中國積極參與碳捕集與封存技術方面的國際合作
2003 年開始，中國參加了碳捕集與封存領導人論壇活動。
2005 年，中國科技部同歐洲委員會簽署了關于利用碳捕集與封存技術(CCS)
實現煤炭利用近零排放合作(NZEC)的諒解備忘錄。該合作分三個階段開展，第
一階段開展能力建設和示范項目的預可行性研究，第二階段將開展示范工程的可
行性研究，第三階段將在中國建設和運行CCS 示范工程。
2006 年，歐盟的12 家機構和中國的8 家單位共同合作，參加歐盟第六框架
計劃的研究項目中歐碳捕獲與封存合作項目(Cooperation Action within CCS
China-EU，COACH)的研究。該項目主要研究內容包括：碳捕獲技術在燃煤電
廠中的應用、中國二氧化碳地質封存潛力、相關法律法規與融資機制等。2008
年，中歐雙方啟動了碳捕獲和存儲監管活動支持項目(STRACO2 項目)，為歐
洲目前正在制定和實施的、用于零排放的碳捕獲和存儲技術的綜合監管框架提供
支持，同時為中歐雙方在碳捕獲和存儲方面的合作奠定基礎。
2007 年，華能集團與澳大利亞聯邦科學工藝研究組織達成協議，合作開展
燃燒后捕集的研究，在北京高碑店熱電廠建設捕集量3000 噸/年的試驗示范裝
置。該示范裝置已經成功捕集并提純出純度為99.99％的二氧化碳。
2008 年9 月，山西省科技廳與美國懷俄明州地質調查局共同簽署了二氧化碳
地質封存合作備忘錄。
2009 年，中國參加了由澳大利亞政府發起成立的全球碳捕集與封存研究院。
中國與發展中國家不斷深化包括應對氣候變化在內的
各領域的務實合作。溫家寶總理在中非合作論壇發表講話，
提出全面推進中非新型戰略伙伴關系。第一，加強戰略協調，
維護共同利益；第二，落實千年發展目標，改善非洲民生；
第三，提升經貿合作，實現互利共贏；第四，促進人文交流，
鞏固中非友好；第五，拓寬合作領域，加強機制建設。按照
上述原則，中國為發展中國家應對氣候變化提供力所能及的
援助，幫助有關國家發展衛星監測，完善基礎設施，開發新
能源，提高農業生產，建設醫療設施，培訓科技人員，增強
減緩和適應氣候變化的能力。在培訓方面，2008 年12 月，
中國在吉布提舉辦了清潔發展機制與可再生能源培訓班；
2009 年6 月，在北京舉辦了發展中國家應對氣候變化官員
研修班；2009 年7 月，在北京為來自非洲國家的官員和學
者舉辦了發展中國家氣候及氣候變化國際高級研修班。
專欄 13 中國積極向發展中國家提供援助
2006 年以來，中國擴大了對非洲援助規模，向非洲提供優惠貸款和優惠出
口賣方信貸，設立中非發展基金支持中國企業到非洲投資，免除同中國有外交關
系的所有非洲重債窮國和最不發達國家截至2005 年底到期的政府無息貸款債
務，把同中國有外交關系的非洲最不發達國家輸華商品零關稅待遇受惠商品由
190 個稅目擴大到440 多個，在非洲國家建立經濟貿易合作區，為非洲培訓各類
人才、派遣專家、援建醫院和學校等。
2009 年，中國政府再次宣布促進中非合作新舉措，包括在氣象衛星監測、
新能源開發利用、沙漠化防治、城市環境保護等領域加強合作，為非洲援建太陽
能、沼氣、小水電等100 個清潔能源項目；加強科技合作，實施100 個中非聯合
科技研究示范項目；向非洲國家提供100 億美元優惠性質貸款，增強非洲融資能
力；對非洲與中國有邦交的重債窮國和最不發達國家免除截至2009 年底對華到
期未還的政府無息貸款債務；逐步給予非洲與中國建交的最不發達國家95%的產
品免關稅待遇，2010 年年內首先對60%的產品實施免關稅；進一步加強農業合
作，援建農業示范中心，派遣農業技術專家，培訓農業技術人員，提高非洲實現
糧食安全能力等。
中國還對南太平洋、加勒比等地區小島嶼國家提供了支持與幫助，包括進一
步擴大雙邊貿易，對基礎設施、航空運輸、通信和城市改造等領域的項目提供人
民幣優惠貸款，對原產于薩摩亞、瓦努阿圖的278 個稅目商品實施零關稅待遇，
免除部分國家的到期債務等。
中國以多種方式積極推動公約框架下的技術轉讓。中國
政府與聯合國于2008 年11 月在北京共同舉辦了應對氣
候變化技術開發與轉讓高級別研討會，發表了《應對氣候
變化技術開發與轉讓北京宣言》。中國也在公約締約方會議
以及長期合作行動特設工作組下就促進技術轉讓提出了切
實可行而有效的機制建議。
中國國家氣候變化專家委員會多次與主要發達國家和
發展中國家的智庫機構進行科技交流和政策對話，推動了在
氣候變化科技研發、技術轉讓、公眾教育和信息共享等方面
的國際合作。
專欄 14. 應對氣候變化技術開發與轉讓高級別研討會
該研討會由中國政府與聯合國于2008 年11 月7-8 日在北京共同舉辦，來
自70 多個國家的政府官員和相關國際組織、企業、學術團體及非政府組織的代
表共700 多人與會。中國國務院總理溫家寶出席會議開幕式并致辭，聯合國秘
書長潘基文向大會發來賀詞。
參加研討會的各國部長與政府代表重申堅持《聯合國氣候變化框架公約》與
巴厘行動計劃，認為必須按照共同但有區別的責任原則和各自能力，在
可持續發展的框架下和消除貧困的努力中應對氣候變化。
會議通過了《應對氣候變化技術開發與轉讓北京宣言》，強調技術在應對氣
候變化中的關鍵作用，認為需要加快相關技術的研究、開發與應用，強調技術轉
讓的重要性，特別是對最不發達國家的相關能力建設。會議認為應致力于消除政
策、知識、體制、資金和法律方面的障礙，并創設激勵，以促進減緩與適應氣候
變化技術的有效轉讓與推廣。同時，為應對氣候變化的嚴峻挑戰，需要更有效利
用現有機制，需要有涵蓋技術開發與轉讓各階段的全新的、創造性的國際合作機
制。
中國繼續積極參與清潔發展機制的實施。截至2009 年9
月18 日，中國在聯合國注冊的清潔發展機制合作項目達到
632 個，這些項目預期的年減排量為1.88 億噸二氧化碳當量，
中國項目已經獲得簽發的減排量達1.5 億噸二氧化碳當量。

五、體制機制建設與公眾意識提高
建立有效的體制機制是應對氣候變化的重要保障。2008
年6 月，中共中央政治局就全球氣候變化和加強應對氣候變
化能力建設進行了集體學習，胡錦濤總書記強調各級黨委和
政府要高度重視，加強領導，完善規劃，搞好協調，落實措
施。2009 年8 月，國務院總理溫家寶主持召開了國務院常務
會議，聽取并審議了發展改革委關于應對氣候變化工作情況
的報告，并研究部署應對氣候變化有關工作。同月，全國人
民代表大會常務委員會專門聽取和審議了國務院關于應對
氣候變化工作情況的報告，通過了《全國人民代表大會常務
委員會關于積極應對氣候變化的決議》。中國已經形成了由
國家應對氣候變化領導小組統一領導、國家發展和改革委員
會歸口管理、各有關部門分工負責、各地方各行業廣泛參與
的國家應對氣候變化工作機制。
專欄 15. 全國人民代表大會積極促進應對氣候變化工作
全國人民代表大會是中國最高國家權力機關，行使立法權，其常設機關是全
國人民代表大會常務委員會。全國人民代表大會從自身的職能和職責出發，采取
了多方面的措施促進應對氣候變化的工作。這些措施主要包括批準相關的國際公
約、制定相關的法律、批準國民經濟和社會發展規劃綱要，發布積極應對氣候變
化決議等。
2009 年8 月，全國人民代表大會常務委員會專門聽取和審議了國務院關于應
對氣候變化工作情況的報告，并通過了《全國人民代表大會常務委員會關于積極
應對氣候變化的決議》。
決議強調應對氣候變化是我國經濟社會發展面臨的重要機遇和挑戰，積極應
對氣候變化，事關我國經濟社會發展全局和人民群眾切身利益。要求應對氣候變
化必須深入貫徹落實科學發展觀，堅持節約資源和保護環境的基本國策，以增強
可持續發展能力為目標，以保障經濟發展為核心，以科學技術進步為支撐，加快
轉變發展方式，不斷提高應對氣候變化的能力。要強化節能減排，努力控制溫室
氣體排放；要增強適應氣候變化能力；要充分發揮科學技術的支撐和引領作用；
要立足國情發展綠色經濟、低碳經濟；要把積極應對氣候變化作為實現可持續發
展戰略的長期任務納入國民經濟和社會發展規劃，明確目標、任務和要求。
決議同時強調要把加強應對氣候變化的相關立法納入立法工作議程，為應對
氣候變化提供更加有力的法制保障，將應對氣候變化的工作作為人大監督工作的
重點之一，以加強對有關法律實施情況的監督檢查，保證法律的有效實施。決議
也提出要努力提高全社會應對氣候變化的參與意識和能力，加強全社會尤其是青
少年應對氣候變化的教育，提高全民對氣候變化問題的科學認識，增強企業、公
眾節約利用資源的自覺意識，倡導綠色低碳、健康文明的生活方式和消費方式。
為進一步做好應對氣候變化工作，中國政府新設立了若
干職能機構以加強適應和減緩氣候變化的體制機制建設。國
家發展和改革委員會在2008 年機構改革中設立了應對氣候
變化司，其主要職責是：綜合分析氣候變化對經濟社會發展
的影響，組織擬訂應對氣候變化重大戰略、規劃和重大政策；
牽頭承擔國家履行《聯合國氣候變化框架公約》相關工作，
會同有關方面牽頭組織參加氣候變化國際談判工作；協調開
展應對氣候變化國際合作和能力建設；組織實施清潔發展機
制工作；承擔國家應對氣候變化領導小組有關具體工作。
為適應加強能源統計和應對氣候變化的工作需要，2008
年9 月國家統計局加強了能源統計工作，新設立了能源統計
司，負責組織實施能源統計調查、搜集、整理和提供有關調
查數據，組織實施對全國及各地區主要耗能行業節能和重點
耗能企業能源使用、節約以及資源循環利用狀況的統計監
測。在全國開展了能源統計指標體系、調查體系和監測體系
的建設，進一步完善了單位GDP 能耗核算制度，建立、健全
和完善了一系列能源統計、評估和考核體系。全國各地方也
完善了能源統計機構設置和人員配備，加強了能源統計工
作。此外，工業和信息化部設立了節能與綜合利用司，負責
工業和通信領域的節能減排與應對氣候變化工作。
為支持國內應對氣候變化的活動，中國政府批準建立了
中國清潔發展機制基金，用于促進國家應對氣候變化的能力
建設、提高公眾意識、支持減緩和適應氣候變化的具體行動。
基金目前已經為國家應對氣候變化的能力建設和政策研究
安排了贈款支持，并開展了基金資金有償使用的業務準備。
中國政府注重提升公眾的氣候變化意識，普及和傳播氣
候變化的科學知識，培養公眾減緩和適應氣候變化的能力。
中國政府加強了氣候變化問題的宣傳教育，組織編寫并
出版了一系列氣候變化及氣象災害防御的科普宣傳畫冊和
宣傳短片，利用平面、網絡和影視媒體進行氣候變化科普宣
傳；正在進行第二次《氣候變化國家評估報告》和《中國氣
候變化與環境演變：2012》等國家評估報告的編寫工作；開
通了水利應對氣候變化等一系列宣傳網站，對公眾進行
應對氣候變化知識的宣傳和教育。
中國政府通過多種途徑提高公眾的環境意識。組織了氣
候變化進社區、進公交、進學校、進農村等宣傳活動，開展
了社區千家家庭碳排放調查及公眾教育項目、植樹造林、
參與碳補償、消除碳足跡、氣候變化與健康專項宣傳、
氣候變化與人類健康科普展覽等一系列大型宣傳活動，
引導居民應對氣候變化、實踐低碳生活；進行了公眾氣候變
化意識調查。2008 年5 月啟動的適應氣候變化農業綜合開
發項目，支持了6 個省(自治區)農業部門適應氣候變化能
力建設，并提高了地方政府和公眾對氣候變化的認識；2009
年6 月在全國范圍內舉辦的節能宣傳周活動通過各種形
式的節能宣傳活動，傳播節能理念，普及節能知識；還通過
舉辦技術開發與轉讓高級別會議、2009 中國國際節能減
排和新能源科技博覽會、關注氣候變化：挑戰、機遇與行
動論壇等一系列活動，促進了中國與國際社會在相關領域
的合作，增強了公眾應對氣候變化和節能的意識。

結束語
中國正處于工業化中期階段、全面建設小康社會的關鍵
時期。積極應對氣候變化，不僅事關人類生存和各國發展，
而且事關中國經濟社會發展全局和人民群眾切身利益。中國
全國人民代表大會常務委員會通過決議，把積極應對氣候變
化作為實施可持續發展戰略的長期任務納入國民經濟和社
會發展規劃，這將為中國全面推進應對氣候變化各項工作提
供根本保障。
中國國家主席胡錦濤在聯合國氣候變化峰會上的講話
中，明確提出了中國今后一個時期應對氣候變化的目標，即
將進一步把應對氣候變化納入經濟社會發展規劃，并繼續
采取強有力的措施。一是加強節能、提高能效工作，爭取到
2020 年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005 年有顯著下
降。二是大力發展可再生能源和核能，爭取到2020 年非化
石能源占一次能源消費比重達到15％左右。三是大力增加森
林碳匯，爭取到2020 年森林面積比2005 年增加4000 萬公
頃，森林蓄積量比2005 年增加13 億立方米。四是大力發展
綠色經濟，積極發展低碳經濟和循環經濟，研發和推廣氣候
友好技術。中國將從基本國情和發展階段的特征出發，堅
定不移地走可持續發展道路，與世界各國一起，積極應對氣
候變化。

附錄一
攜手應對氣候變化挑戰
——在聯合國氣候變化峰會開幕式上的講話
（2009 年9 月22 日，美國紐約)
中華人民共和國主席 胡錦濤
潘基文秘書長，
各位同事：
今天，各國領導人匯聚聯合國，共商應對氣候變化大計，
這對推動國際社會有力應對氣候變化這一全球性挑戰具有
十分重要的意義。
全球氣候變化深刻影響著人類生存和發展，是各國共同
面臨的重大挑戰。３７年來，從斯德哥爾摩到里約熱內盧，
從京都到巴厘島，我們為保護全球環境、應對氣候變化共同
努力，取得顯著成就。這是世界各國不斷加深認知、不斷凝
聚共識、不斷應對挑戰的歷史進程。《聯合國氣候變化框架
公約》及其《京都議定書》已成為各方公認的應對氣候變化
主渠道，共同但有區別的責任原則已成為各方加強合作的基
礎，走可持續發展道路、實現人與自然相和諧已成為各方共
同追求的目標。
氣候變化是人類發展進程中出現的問題，既受自然因素
影響，也受人類活動影響，既是環境問題，更是發展問題，
同各國發展階段、生活方式、人口規模、資源稟賦以及國際
產業分工等因素密切相關。歸根到底，應對氣候變化問題應
該也只能在發展過程中推進，應該也只能靠共同發展來解
決。
應對氣候變化，涉及全球共同利益，更關乎廣大發展中
國家發展利益和人民福祉。在應對氣候變化過程中，必須充
分考慮發展中國家的發展階段和基本需求。發展中國家歷史
排放少、人均排放低，目前受發展水平所限，缺少資金和技
術，缺乏應對氣候變化能力和手段，在經濟全球化進程中處
于國際產業鏈低端，承擔著大量轉移排放。當前，發展中國
家的首要任務仍是發展經濟、消除貧困、改善民生。國際社
會應該重視發展中國家特別是小島嶼國家、最不發達國家、
內陸國家、非洲國家的困難處境，傾聽發展中國家聲音，尊
重發展中國家訴求，把應對氣候變化和促進發展中國家發
展、提高發展中國家發展內在動力和可持續發展能力緊密結
合起來。
各位同事！
應對氣候變化，實現可持續發展，是擺在我們面前一項
緊迫而又長期的任務，事關人類生存環境和各國發展前途，
需要各國進行不懈努力。當前，我們在共同應對氣候變化方
面應該堅持以下幾點。
第一，履行各自責任是核心。共同但有區別的責任原則
凝聚了國際社會共識。堅持這一原則，對確保國際社會應對
氣候變化努力在正確軌道上前行至關重要。發達國家和發展
中國家都應該積極采取行動應對氣候變化。根據《聯合國氣
候變化框架公約》及其《京都議定書》的要求，積極落實巴
厘路線圖談判。發達國家應該完成《京都議定書》確定的
減排任務，繼續承擔中期大幅量化減排指標，并為發展中國
家應對氣候變化提供支持。發展中國家應該根據本國國情，
在發達國家資金和技術轉讓支持下，努力適應氣候變化，盡
可能減緩溫室氣體排放。
第二，實現互利共贏是目標。氣候變化沒有國界。任何
國家都不可能獨善其身。應對這一挑戰，需要國際社會同舟
共濟、齊心協力。支持發展中國家應對氣候變化，既是發達
國家應盡的責任，也符合發達國家長遠利益。我們應該樹立
幫助別人就是幫助自己的觀念，努力實現發達國家和發展中
國家雙贏，實現各國利益和全人類利益共贏。
第三，促進共同發展是基礎。發展中國家應該統籌協調
經濟增長、社會發展、環境保護，增強可持續發展能力，擺
脫先污染、后治理的老路。同時，不能要求發展中國家承擔
超越發展階段、應負責任、實際能力的義務。從長期看，沒
有各國共同發展，特別是沒有發展中國家發展，應對氣候變
化就沒有廣泛而堅實的基礎。
第四，確保資金技術是關鍵。發達國家應該擔起責任，
向發展中國家提供新的額外的充足的可預期的資金支持。這
是對人類未來的共同投資。氣候友好技術應該更好服務于全
人類共同利益。應該建立政府主導、企業參與、市場運作的
良性互動機制，讓發展中國家用得上氣候友好技術。
各位同事！
中國取得了巨大發展成就，人民生活和社會面貌發生了
深刻變化。中國經濟總量雖然已處于世界前列，但人均國內
生產總值仍排在全球100 位之后。中國仍是世界上最大發展
中國家，人口占世界五分之一，城鄉、區域、經濟社會發展
不平衡，面臨的困難還很多，實現現代化還有很長的路要走。
中國從對本國人民和世界人民負責任的高度，充分認識到應
對氣候變化的重要性和緊迫性，已經并將繼續堅定不移為應
對氣候變化作出切實努力，并向其他發展中國家提供力所能
及的幫助，繼續支持小島嶼國家、最不發達國家、內陸國家、
非洲國家提高適應氣候變化能力。
中國高度重視和積極推動以人為本、全面協調可持續的
科學發展，明確提出了建設生態文明的重大戰略任務，強調
要堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持走可持續發展
道路，在加快建設資源節約型、環境友好型社會和建設創新
型國家的進程中不斷為應對氣候變化作出貢獻。
中國已經制定和實施了《應對氣候變化國家方案》，明
確提出2005 年到2010 年降低單位國內生產總值能耗和主要
污染物排放、提高森林覆蓋率和可再生能源比重等有約束力
的國家指標。僅通過降低能耗一項，中國5 年內可以節省能
源6. 2 億噸標準煤，相當于少排放15 億噸二氧化碳。
今后，中國將進一步把應對氣候變化納入經濟社會發展
規劃，并繼續采取強有力的措施。一是加強節能、提高能效
工作，爭取到2020 年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005
年有顯著下降。二是大力發展可再生能源和核能，爭取到
2020 年非化石能源占一次能源消費比重達到15％左右。三
是大力增加森林碳匯，爭取到2020 年森林面積比2005 年增
加4000 萬公頃，森林蓄積量比2005 年增加13 億立方米。
四是大力發展綠色經濟，積極發展低碳經濟和循環經濟，研
發和推廣氣候友好技術。
各位同事！
世界期待著我們就事關人類生存和發展的氣候變化問
題作出抉擇。我相信，只要我們本著對各自國家和人類社會
負責任的態度，立足現實，著眼未來，堅持《聯合國氣候變
化框架公約》及其《京都議定書》主渠道地位，堅持共同但
有區別的責任原則，堅持巴厘路線圖的授權，哥本哈根
大會就會成為國際社會合作應對氣候變化新的里程碑。中國
愿同各國攜手努力，共同為子孫后代創造更加美好的未來！

附錄二
國家應對氣候變化及節能減排工作領導小
組部署應對氣候變化有關工作
２００９年6 月5 日， 國家應對氣候變化領導小組暨國
務院節能減排工作領導小組召開會議，聽取并審議了發展改
革委關于２００８年節能減排工作進展情況、２００９年工
作安排以及應對氣候變化有關工作情況的匯報。國務院總
理、 國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組組長溫家
寶主持會議并講話。
會議指出，十一五前三年，經過全國各地各部門的
共同努力，節能減排取得重要進展。全國單位ＧＤＰ能耗累
計下降１０．１％，二氧化硫、化學需氧量（ＣＯＤ）排放
總量累計分別下降８．９５％和６．６１％。今年一季度，
全國單位ＧＤＰ能耗同比下降２．８９％，降幅提高０．２
７個百分點。
會議強調，雖然節能減排取得重要進展，但面臨的形勢
依然嚴峻，任務相當艱巨。要堅持以科學發展觀為指導，進
一步增強做好節能減排工作的緊迫感和責任感，把節能減排
作為調整經濟結構、轉變發展方式的重要抓手，作為應對國
際金融危機、促進經濟發展的新的增長點，全面深化改革，
完善體制機制，加大工作力度，打好節能減排攻堅戰。（一）
嚴控兩高行業盲目擴張。嚴格執行國家產業政策和項目
管理規定，強化用地審查、節能評估、環境影響評價，從嚴
控制兩高行業低水平重復建設，繼續控制兩高一資
產品出口。２００９年，上大壓小關停小火電機組１５
００萬千瓦，淘汰落后煉鐵產能１０００萬噸、煉鋼產能６
００萬噸、水泥產能５０００萬噸。完善淘汰落后產能退出
機制。（二）突出抓好重點工程和重點領域。加大中央和地
方財政對節能減排重點工程投入力度，引導社會投資。２０
０９年，形成工程節能能力７５００萬噸標準煤，新增城市
污水日處理能力１０００萬立方米，新增燃煤電廠煙氣脫硫
設施５０００萬千瓦以上。繼續推進千家企業節能行動，形
成２０００萬噸標準煤的節能能力。完善北方采暖地區既有
居住建筑節能改造６０００萬平方米。鼓勵汽車、家電以
舊換新。（三）大力發展循環經濟。建立循環經濟發展專
項資金，支持循環經濟技術開發、示范推廣、能力建設。加
快再生資源回收體系建設。繼續推動限塑、秸稈綜合利
用，治理商品過度包裝。（四）加快高效節能產品推廣。實
施節能產品惠民工程，通過財政補貼方式推廣高效節能
空調、冰箱等１０大類產品；支持在北京、上海、重慶等１
３個城市開展節能與新能源汽車示范試點，推廣節能燈
１．２億只。（五）深化改革，完善政策。落實成品油價格
和稅費改革方案。完善天然氣價格形成機制。修訂高污染、
高環境風險產品名錄。進一步擴大用于節能減排的企業債券
發行規模。推進有條件的地區開展排污權有償使用和交易試
點。制定發布固定資產投資項目節能評估和審查辦法、城鎮
排水及污水處理條例。修訂重點用能單位節能管理辦法、能
效標識管理辦法，繼續組織制訂、修訂高耗能產品能耗限額
強制性國家標準和產品強制性能效標準。（六）加強節能減
排監管，強化目標責任制。將省級政府２００８年節能減排
目標責任評價考核結果向社會公告，落實獎懲措施，加強督
促檢查，進一步強化政府的主導責任。（七）加強能力建設。
加快完善節能減排統計、監測和考核體系。加強人才培養，
強化科技支撐。（八）積極參與國際合作。切實加強雙邊、
區域和多邊在節能、新能源和低碳技術研發等方面的合作。
會議認為，今年年底在哥本哈根舉行的聯合國氣候變化
會議將就事關人類生存和發展的氣候變化問題做出抉擇，是
國際社會攜手合作應對挑戰的重要機遇。中國將積極參與談
判，發揮建設性作用，全力推動哥本哈根會議取得積極成果。
我們贊同會議把落實巴厘路線圖作為核心任務，進一步
推動和加強聯合國氣候變化框架公約及其京都議定書的全
面、有效和持續實施；緊扣巴厘路線圖授權，遵循公約
和議定書基本框架，體現共同但有區別的責任原則和公
平原則，堅持可持續發展原則，平衡處理減緩和適應氣候變
化問題；重點解決減緩、適應、技術轉讓、資金支持問題。
中國政府高度重視氣候變化問題，多年來一直采取積極應對
行動，認真實施《應對氣候變化國家方案》。在當前面臨金
融危機的形勢下，我們積極應對氣候變化的決心不動搖，行
動不松懈。我們要把應對氣候變化、降低二氧化碳排放強度
納入國民經濟和社會發展規劃，采取法律、經濟、科技的綜
合措施，全面推進應對氣候變化的各項工作，為國際社會合
作解決氣候變化問題做出積極貢獻。
國務院副總理、國務院節能減排工作領導小組、國家應
對氣候變化領導小組副組長李克強，國務委員、領導小組副
組長戴秉國出席了會議。國家應對氣候變化領導小組成員、
國務院節能減排工作領導小組成員參加了會議，有關部門負
責人列席了會議。

附錄三
國務院關于應對氣候變化工作情況的報告
----2009 年8 月24 日在第十一屆全國人民代表大會
常務委員會第十次會議上
發展改革委副主任 解振華
委員長、各位副委員長，秘書長、各位委員：
我受國務院委托，向全國人大常委會/人大常委會委員會第十次會議報告關
于應對氣候變化的工作情況，請予審議。
一、氣候變化是人類社會可持續發展面臨的重大挑戰
全球氣候變暖已是不爭的事實。目前國際社會關注的氣
候變化，主要是指由于人為活動排放溫室氣體造成大氣組成
改變，引起以變暖為主要特征的全球氣候變化。政府間氣候
變化專門委員會第四次評估報告表明，大氣中二氧化碳濃度
已從工業革命前的280ppm（百萬分之一單位）上升到2005
年的379ppm，超過了近65 萬年以來的自然變化范圍，近百
年來全球地表平均溫度上升了0.74℃。
全球氣候變化的原因。引起氣候變化的原因，既有自然
因素，也有人為因素。在人為因素中，主要是由于工業革命
以來人類活動特別是發達國家工業化過程的經濟活動引起
的。化石燃料燃燒和毀林、土地利用變化等人類活動所排放
溫室氣體導致大氣溫室氣體濃度大幅增加，溫室效應增強，
從而引起全球氣候變暖。據美國橡樹嶺實驗室研究報告，自
1750 年以來，全球累計排放了1 萬多億噸二氧化碳，其中發
達國家排放約占80%。
全球氣候變化的影響。氣候變化導致災害性氣候事件頻
發，冰川和積雪融化加速，水資源分布失衡，生物多樣性受
到威脅。氣候變化還引起海平面上升，沿海地區遭受洪澇、
風暴等自然災害影響更為嚴重，小島嶼國家和沿海低洼地帶
甚至面臨被淹沒的威脅。氣候變化對農、林、牧、漁等經濟
社會活動都會產生不利影響，加劇疾病傳播，威脅社會經濟
發展和人民群眾身體健康。據政府間氣候變化專門委員會報
告，如果溫度升高超過2.5℃，全球所有區域都可能遭受不
利影響，發展中國家所受損失尤為嚴重；如果升溫4℃，則
可能對全球生態系統帶來不可逆的損害，造成全球經濟重大
損失。
氣候變化對我國的影響。據2006 年我國發布的《氣候
變化國家評估報告》，氣候變化對我國的影響主要集中在農
業、水資源、自然生態系統和海岸帶等方面，可能導致農業
生產不穩定性增加、南方地區洪澇災害加重、北方地區水資
源供需矛盾加劇、森林和草原等生態系統退化、生物災害頻
發、生物多樣性銳減、臺風和風暴潮頻發、沿海地帶災害加
劇、有關重大工程建設和運營安全受到影響。
氣候變化對我國實現可持續發展的挑戰。我國正處在全
面建設小康社會的關鍵時期，同時也處于工業化、城鎮化加
快發展的重要階段，發展經濟和改善民生的任務十分繁重。
我國人口眾多、氣候條件復雜、生態環境脆弱，最易遭受氣
候變化不利影響，適應氣候變化的任務十分艱巨，生態文明
建設面臨新的要求。我國作為發展中國家，經濟發展水平相
對較低，人均收入只有3000 多美元，還有大量的貧困人口，
發展仍然是第一要務。在我國目前的發展階段，能源結構以
煤為主，經濟結構性矛盾仍然突出，增長方式依然粗放，能
源資源利用效率較低，能源需求還將繼續增長，控制溫室氣
體排放面臨巨大壓力和特殊困難，是我國實現可持續發展的
重大制約因素。同時，積極應對氣候變化，控制溫室氣體排
放，也為我國落實科學發展觀、加快轉變經濟發展方式帶來
重要機遇。
二、國際上應對氣候變化的主張和我國的立場
全球氣候變化問題引起了國際社會的普遍關注。1979 年
第一次世界氣候大會呼吁保護氣候；1992 年通過的《聯合國
氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》），確立了發達國家
與發展中國家共同但有區別的責任原則；1997 年通過的
《京都議定書》（以下簡稱《議定書》），確定了發達國家2008
—2012 年的量化減排指標；2007 年12 月達成的巴厘路線圖，
確定就加強《公約》和《議定書》的實施分頭展開談判，并
于 2009 年12 月在哥本哈根舉行的締約方會議上取得成果。
今年年底的哥本哈根會議成為各方關注焦點。落實巴厘
路線圖的談判已進入關鍵階段，談判的核心是要不要堅持
《公約》、《議定書》和巴厘路線圖，發達國家要不要繼續率
先減排，如何體現共同但有區別的責任原則和公平原則。
總體上看，氣候變化國際談判的基本格局未發生根本性變
化，還是發達國家和發展中國家兩大陣營，矛盾焦點還是減
排責任分擔、資金提供和技術轉讓。
發達國家主張全球升溫與工業化前相比不超過2℃，
2050 年全球溫室氣體排放總量減半，要求所有國家都應當采
取有意義的行動，弱化自身減排責任和向發展中國家提供資
金、技術轉讓和能力建設支持的義務，對發展中大國提出量
化減排要求，并將氣候變化問題與國際貿易掛鉤，醞釀對進
口產品加征碳關稅。發展中國家提出，發達國家應當對造成
氣候變化承擔主要責任，一是其工業化過程中大量無約束排
放，二是其當前人均排放居高不下，人均歷史累積排放更是
遠遠超過發展中國家幾倍甚至幾十倍。發展中國家強調《公
約》的主渠道地位，堅持共同但有區別的責任原則，堅
持按巴厘路線圖授權，加強《公約》和《議定書》的全面、
有效和持續實施，堅持發達國家按《議定書》繼續率先大幅
度量化減排，并切實兌現提供資金、技術轉讓和能力建設支
持的承諾，發展中國家將在可持續發展框架下并在發達國家
資金、技術轉讓支持下采取符合國情的減緩氣候變化的政策
和措施。
面對氣候變化的嚴峻挑戰，我國以對中華民族和全人類
長遠發展高度負責任的精神，充分認識到應對氣候變化的重
要性和緊迫性，主張通過切實有效的國際合作，攜手努力，
共同應對。我們認為，應對氣候變化國際合作應當堅持《公
約》和《議定書》基本框架，堅持共同但有區別的責任原
則，堅持可持續發展。哥本哈根會議應嚴格遵循巴厘路線圖
授權，進一步加強《公約》及《議定書》的全面、有效和持
續實施，統籌考慮減緩、適應、技術轉讓和資金支持。一是
發達國家應當在《議定書》第二承諾期繼續承擔大幅度量化
減排指標，作為整體到2020 年在1990 年水平上至少減排
40%，未批準《議定書》的發達國家應當承擔可相與比較的
減排義務。二是發達國家切實兌現向發展中國家提供資金、
技術轉讓和能力建設支持的承諾，并作出相應的機制安排。
三是發展中國家在可持續發展框架下，在發達國家技術、資
金和能力建設的支持下，根據本國國情采取適當的適應和減
緩氣候變化的行動。我國將在《公約》和《議定書》的基礎
上，按照巴厘路線圖的要求，從國情和實際出發，承擔與我
發展階段、應負責任和實際能力相稱的國際義務，實施強有
力的國內政策、措施和行動，為保護全球氣候作出應有貢獻。
三、我國應對氣候變化所開展的工作
氣候變化既是環境問題，又是發展問題，但歸根到底是
發展問題，最終要靠可持續發展加以解決。我國堅定不移地
走可持續發展道路，結合國民經濟和社會發展規劃，制定了
應對氣候變化國家方案，采取了一系列政策和措施，取得了
積極成效。
（一）加強法制建設。認真貫徹實施環境保護法、節約
能源法、可再生能源法、清潔生產促進法、循環經濟促進法、
煤炭法、電力法、農業法、森林法、草原法、野生動物保護
法、土地管理法等法律；制定并實施建筑節能管理條例、自
然保護區條例和節約用電管理辦法、節約石油管理辦法等專
項或配套法規，有效推動了應對氣候變化相關工作。1992 年，
全國人大常委會/人大常委會委員會批準《公約》；2002 年，國務院核準《議定
書》。我國認真履行《公約》和《議定書》規定的義務，按
時提交《中華人民共和國氣候變化初始信息通報》，制定并
實施《中國應對氣候變化國家方案》，積極開展清潔發展機
制項目合作。
（二）健全應對機制。1990 年，在國務院環境保護委員
會下設立了國家氣候變化協調小組，負責統籌協調我國參與
應對氣候變化國際談判和國內對策措施。1998 年，成立了國
家氣候變化對策協調小組，作為部門間的議事協調機構。
2007 年，成立了國家應對氣候變化領導小組，由溫家寶總理
擔任組長，負責制定國家應對氣候變化的重大戰略、方針和
對策，協調解決有關重大問題。發展改革委承擔領導小組具
體工作，并內設專門職能機構，負責統籌協調和歸口管理國
家應對氣候變化工作。組織了一支跨部門、跨領域的穩定的
技術支撐和工作隊伍。國務院有關部門根據職責各司其職，
各省、自治區、直轄市政府也設立了相應的領導和工作機構，
形成了由國家應對氣候變化領導小組統一領導、發展改革委
歸口管理、各有關部門分工負責、各地方各行業廣泛參與的
國家應對氣候變化工作機制。設立了國家氣候變化專家委員
會，作為國家應對氣候變化的專家咨詢機構。
（三）制定國家方案。2007 年6 月，國務院發布了《中
國應對氣候變化國家方案》，作為我國十一五期間應對
氣候變化的綱領性文件，明確了應對氣候變化的指導思想、
原則，提出了相關政策措施。國家方案把到2010 年實現單
位國內生產總值能源消耗比2005 年末降低20%左右的目標確
立為我國應對氣候變化的重要目標，實現這一目標將意味著
我國在十一五期間節約能源約6.2 億噸標準煤，相當于
少排放二氧化碳約15 億噸。各地方、各部門認真貫徹國家
方案的各項要求，加強應對氣候變化工作的組織領導，完善
工作機制，落實各項政策和措施。截至2009 年7 月底，全
國31 個省、自治區、直轄市均已完成省級應對氣候變化方
案的編制工作，有相當多的省份已進入組織實施階段。科技、
農業、林業和海洋等部門也已制定了應對氣候變化部門行動
計劃。
（四）加強科學研究和技術研發。通過國家科技計劃不
斷增加對氣候變化科技研發投入，開展了全球環境監測、未
來氣候變化趨勢情景預測、氣候變化評估、溫室氣體減排政
策分析等多項重大課題研究，加大了對節能和新能源汽車、
可再生能源、核能、循環經濟等重大技術的研發和示范力度，
加速建設我國資源節約型、環境友好型社會所需的技術、裝
備、產品的推廣應用。
（五）開展宣傳教育。利用廣播電視、互聯網、出版物
等多種手段開展宣傳教育，增進社會各界對氣候變化的了解
和認識。2008 年，發表了《中國應對氣候變化的政策與行動》
白皮書，系統地介紹了我國應對氣候變化工作和落實國家方
案所取得的成就。我國積極應對氣候變化的政策措施和取得
的成就受到國際社會越來越多的關注、理解和肯定，較好地
維護了我國負責任國家形象。
（六）提高適應能力。加強農業基礎設施建設，推進農
業結構和種植制度調整，選育抗逆品種，遏制草地荒漠化加
重趨勢，加強農業技術研發。強化了森林資源和其它自然生
態系統有效保護。加大水資源管理、水利基礎設施規劃建設
和水資源配置力度，增加綜合節水技術研發投入。建立海岸
帶綜合決策機制及協調溝通機制，提高了海岸帶開發和保護
行動出現問題的處置能力，增強了海洋環境監測和預警能
力，強化了應對海平面升高的適應性對策。
（七）控制溫室氣體排放。通過調整經濟和產業結構、
優化能源結構、節約能源、提高能效、發展可再生能源和核
電、植樹造林等方面的一系列政策和措施，盡可能減少溫室
氣體排放。
調整產業結構。大力促進工業產業結構優化調整，積極
發展高技術產業和新興產業，嚴格控制新建高耗能、高排放
項目，取消兩高一資產品的出口退稅，加大淘汰電力、
鋼鐵、建材、電解鋁、鐵合金、電石、焦炭、煤炭和平板玻
璃等行業落后產能。2006—2008 年，我國淘汰落后煉鐵產能
6059 萬噸、煉鋼產能4347 萬噸、水泥產能1.4 億噸、焦炭
產能6445 萬噸；到今年上半年，我國已關停小火電機組5407
萬千瓦，提前完成了十一五關停5000 萬千瓦小火電機
組任務。加快發展服務業，出臺了加快發展服務業的若干意
見和相關配套措施，服務業占國內生產總值的比重由1990
年的31.8%提高到2008 年的40.1%。
節能提高能效。頒布了《國務院關于加強節能工作的決
定》和《節能減排綜合性工作方案》，建立了節能減排目標
責任制和統計、監測、考核體系，實施十大重點節能工程，
開展千家企業節能行動，推行循環經濟試點，推進重點領域
節能。出臺了成品油價格和稅費改革方案，全面實行增值稅
轉型改革。在建筑領域，頒布了《民用建筑節能條例》，制
定或修訂了《公共建筑節能標準設計》等 48 項國家和行業
標準，對建筑工程加強管理、降低能耗、提高能效做出了強
制性規定，強化了監督機制，提高了建筑節能和資源綜合利
用標準。在交通運輸領域，優先支持發展城市公共交通，加
大城市快速公交和軌道交通建設力度，大力推廣節能環保汽
車，控制高耗油、高污染機動車輛發展，嚴格執行乘用車、
輕型商用車燃料消耗量限值標準，建立了汽車產品燃料消耗
量申報和公示制度。加大節能技術推廣應用。實施了一批節
能減排重點行業共性和關鍵及重大技術裝備示范項目，重點
在鋼鐵、有色等高耗能行業推廣了一批潛力大、應用面廣的
重大節能減排技術，實施了節能產品惠民工程，對高效
節能空調、電視機、冰箱等10 大類產品給予財政補貼，安
排財政資金鼓勵汽車、家電以舊換新，采用財政補貼方
式推廣高效照明產品。實施限塑令，相當于每年可節約
石油240-300 萬噸，相應地減少二氧化碳排放720-900 萬噸。
優化能源結構。通過政策引導和資金投入，加強了水能、
核能、石油、天然氣和煤層氣的開發和利用，支持在農村、
邊遠地區和條件適宜地區開發利用生物質能、太陽能、地熱、
風能等新型可再生能源，優質清潔能源快速發展。2008 年，
我國可再生能源利用量達到2.5 億噸標準煤，約占一次能源
的9%。水電裝機容量、核電在建規模、太陽能熱水器集熱面
積和太陽能光伏發電累計容量均居世界第一，風電裝機也躍
居世界第四。截至2008 年底，全國農村建成戶用沼氣池3050
萬戶，年產沼氣約120 億立方米，相當于少排放二氧化碳4900
多萬噸。
增加碳匯。隨著我國林業重點工程的實施，植樹造林取
得了巨大成績。據第六次全國森林資源清查（1999-2003 年），
人工造林保存面積達到0.54 億公頃，居世界第一。全國森
林面積達到1.75 億公頃，森林覆蓋率從20 世紀90 年代初
期的13.92%提高到18.21%。同時，積極實施天然林保護、
退耕還林還草、草原建設和管理、自然保護區建設等生態建
設與保護政策，進一步增強了林業作為溫室氣體吸收匯的能
力。城市綠化工作也得到了較快發展。目前，城市建成區綠
化覆蓋面積達到125 萬公頃，綠化覆蓋率為35.29%，城市人
均公共綠地8.98 平方米。
四、應對氣候變化的下一步工作安排
妥善應對氣候變化，事關我國經濟社會發展全局和人民
群眾切身利益，事關國家根本利益。一方面應對氣候變化是
我國實現可持續發展的內在需求，另一方面也要考慮我國實
現經濟社會發展目標所必需的排放空間和對人類共有大氣
資源的公平使用權。我們將深入貫徹落實科學發展觀，統籌
考慮經濟發展和生態建設，統籌考慮國內和國際兩個大局、
統籌考慮當前利益和長遠戰略，全面實施應對氣候變化國家
方案，開展廣泛有效的國際合作，推動哥本哈根會議取得積
極成果。下一階段，重點做好以下幾方面工作。
一是將應對氣候變化納入國民經濟和社會發展規劃。把
應對氣候變化作為我國實現現代化建設三步走戰略的重
要內容，納入國民經濟社會發展規劃，把控制溫室氣體排放
和適應氣候變化目標作為各級政府制定中長期發展戰略和
規劃的重要依據，落實到地方和行業發展規劃中。
二是繼續抓好國家方案的落實。全面實施部門和省級應
對氣候變化方案，繼續以節能減排和調整能源結構作為減緩
氣候變化的重要抓手，進一步采取提高能源效率、發展新能
源、可再生能源和清潔煤、退耕還林還草、植樹造林等政策
措施，提高農業灌溉用水利用效率，推進草地改良、沙化治
理、天然林資源保護，增加林業碳匯，努力實現到2010 年
單位國內生產總值能耗降低20%左右、可再生能源比重提高
到10%左右、森林覆蓋率達到20%等目標。在十二五期間繼
續完善和實施應對氣候變化國家方案。
三是大力發展綠色經濟。緊密結合擴大內需促進經濟增
長的決策部署和相關產業振興規劃，進一步加大經濟結構調
整和產業轉型升級力度，研究制定發展綠色經濟和低碳經濟
的政策和措施，加大綠色投資、倡導綠色消費、促進綠色增
長，創造以低碳排放為特征的新的經濟增長點；加強節能、
提高能效、清潔煤、可再生能源、先進核能等低碳和零碳技
術的研發和產業化力度，加快建設以低碳排放為特征的工
業、建筑和交通體系。研究制訂《關于發展低碳經濟的指導
意見》，從我國國情和實際出發，開展低碳經濟試點示范，
試行碳排放強度考核制度，探索控制溫室氣體排放的體制機
制，在特定區域或行業內探索性開展碳排放交易。
四是增強適應氣候變化能力。制定適應氣候變化國家戰
略，加強氣候變化綜合影響評估，加強農業、林業、水資源
等領域和沿海及生態脆弱地區適應氣候變化的能力建設，在
經濟社會發展中充分考慮氣候變化的因素。加強農田基本建
設，合理開發和優化配置水資源，繼續開展生態保護重點工
程建設，加快建立和完善防災減災、防御極端氣候事件的機
制，提高災害綜合監測和預報預警能力。
五是強化應對氣候變化綜合能力建設。制定應對氣候變
化的科技發展戰略與規劃，組織重大科技研發與示范項目，
增強科技支撐能力；提高全社會對氣候變化問題的認識，倡
導全民自覺行動，推動形成資源節約、環境友好的生產方式、
生活方式和消費模式，增強全社會參與的意識和能力；加大
資金投入力度，在財政預算中安排專項資金，提高應對氣候
變化政策和措施的實施保障能力。
六是加強法制和體制機制建設。健全應對氣候變化的法
律體系，做好應對氣候變化相關立法起草工作，加快建立相
配套的法規和政策體系，制訂相應的標準、監測和考核規范，
采取適當的財政、稅收、價格、金融政策和措施，健全必要
的管理體系和監督實施機制。
七是積極開展國際交流與合作。繼續對外開展應對氣候
變化政策對話與交流，增信釋疑，開展務實合作；拓展應對
氣候變化國際合作渠道，加快資金、技術和人才引進，有效
消化、吸收國外先進的低碳技術和氣候友好技術，增強我國
控制溫室氣體排放、發展低碳經濟的能力；深化與發展中國
家的合作，加強人員交流和經驗共享，支持最不發達國家和
小島嶼發展中國家提高適應氣候變化的能力；進一步做好外
宣工作，增進各方對我國重視氣候變化問題、積極采取行動
和措施的了解和認識，樹立我國負責任的良好形象。
委員長、各位副委員長，秘書長、各位委員：
今年12 月將在哥本哈根舉行《聯合國氣候變化框架公
約》締約方第十五次會議暨《京都議定書》締約方第五次會
議。我們將本著對人類生存和長遠發展高度負責任的精神，
繼續建設性推進氣候變化國際談判。我們將以《公約》、《議
定書》和巴厘路線圖為指導，堅持原則，精心組織，周密籌
劃，積極參與相關談判與磋商，主動提出建議，發揮建設性
作用；加強與發展中國家的協調和磋商，維護共同利益；注
意與發達國家保持對話與溝通，增進了解，擴大共識，縮小
分歧,堅決反對借保護氣候實施任何形式的貿易保護。我們
將以最大的誠意，盡最大的努力，推動哥本哈根會議取得成
功。

附錄四
全國人民代表大會常務委員會關于
積極應對氣候變化的決議
（2009 年8 月27 日）
第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議聽取
和審議了國務院《關于應對氣候變化工作情況的報告》。會
議充分肯定國務院在應對氣候變化方面作出的不懈努力和
取得的顯著成效，同意報告提出的今后工作安排。
會議認為，工業革命以來，人類活動特別是發達國家工
業化過程中的經濟活動是造成氣候變化的主要人為因素。氣
候變化是環境問題，但歸根到底是發展問題。我國正處于工
業化的中期階段、全面建設小康社會的關鍵時期，必須按照
黨的十七大提出的把建設資源節約型、環境友好型社會放
在工業化、現代化發展戰略的突出位置和加強應對氣候
變化能力建設，為保護全球氣候作出新貢獻的要求，堅定
不移地走可持續發展道路，從我國基本國情和發展的階段性
特征出發，采取有力的政策措施，積極應對氣候變化。為此，
特作決議如下。
一、應對氣候變化是我國經濟社會發展面臨的重要機遇
和挑戰
積極應對氣候變化，事關我國經濟社會發展全局和人民
群眾切身利益，事關人類生存和各國發展。長期以來，我國
十分重視應對氣候變化工作。1992 年6 月我國政府簽署了《聯
合國氣候變化框架公約》，同年底全國人大常委會/人大常委會委員會正式批準。
全國人大常委會/人大常委會委員會先后制定和修訂了節約能源法、可再生能源
法、循環經濟促進法、清潔生產促進法、森林法、草原法等
一系列與應對氣候變化相關的法律。2006 年全國人民代表大
會批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五
年規劃綱要》，確定了節能減排的目標任務。我國政府制定
了應對氣候變化國家方案，明確了應對氣候變化基本原則、
具體目標、重點領域、政策措施和步驟，完善了應對氣候變
化工作機制，實施了一系列應對氣候變化的行動，為保護全
球氣候作出了積極貢獻。我國是一個發展中國家，人口眾多、
資源相對不足、生態環境脆弱，正處于工業化、現化化的過
程中，既要通過發展滿足人民群眾的需要，維護其生存權、
發展權，又要切實解決長期存在的經濟結構不合理、發展方
式粗放、資源利用率低等問題。積極應對氣候變化，既是順
應當今世界發展趨勢的客觀要求，也是我國實現可持續發展
的內在需要和歷史機遇。必須以對中華民族和全人類長遠發
展高度負責的精神，進一步增強應對氣候變化意識，根據自
身能力做好應對氣候變化工作，在新的內外環境和條件下促
進我國經濟社會又好又快發展。

二、應對氣候變化必須深入貫徹落實科學發展觀
應對氣候變化涉及許多領域，是復雜的系統工程。必須
深入貫徹落實科學發展觀，堅持節約資源和保護環境的基本
國策，以增強可持續發展能力為目標，以保障經濟發展為核
心，以科學技術進步為支撐，加快轉變發展方式，努力控制
溫室氣體排放，不斷提高應對氣候變化的能力，在新的更高
起點上全面建設小康社會。堅持在可持續發展框架下，統籌
國內與國際、當前與長遠、經濟社會發展與生態文明建設；
堅持應對氣候變化政策與其他相關政策相結合，協調推進各
項建設；堅持減緩與適應并重，強化節能、提高能效和優化
能源結構；堅持依靠科技進步和技術創新，增強控制溫室氣
體排放和適應氣候變化能力；堅持通過結構調整和產業升級
促進節能減排，通過轉變發展方式實現可持續發展。
三、采取切實措施積極應對氣候變化
要強化節能減排，努力控制溫室氣體排放。大力推廣節
能技術和節能產品，改善能源生產和消費結構，鼓勵和支持
使用潔凈煤技術，積極科學地發展水電、風電、太陽能、生
物質能等可再生能源，推進核電建設。大力發展循環經濟，
淘汰落后產能和產品，不斷提高資源綜合利用效率。實施重
點生態建設工程，增強碳匯能力。繼續推進植樹造林，積極
發展碳匯林業，增強森林碳匯功能。采取保護性耕作、草原
生態建設等措施，增加農田和草地碳匯。
要增強適應氣候變化能力。加強對各類極端天氣與氣候
事件的監測、預警、預報，科學防范和應對極端天氣與氣候
災害及其衍生災害。加強農田基礎設施建設，推進農業結構
調整，提高農業綜合生產能力。強化水資源管理，加大綜合
節水等技術的研發和推廣力度。加強海洋和海岸帶生態系統
監測和保護，提高沿海地區抵御海洋災害的能力。
要充分發揮科學技術的支撐和引領作用。加大宏觀管
理、政策引導、組織協調和投入力度，加強應對氣候變化基
礎研究，增強科學判斷能力。加快應對氣候變化領域重大技
術特別是節能和提高能效、潔凈煤、可再生能源、核能及相
關低碳等技術的研發和推廣，探索發展碳捕獲及其封存、利
用技術，注重相關領域先進技術的引進、消化、吸收和再創
新。
要立足國情發展綠色經濟、低碳經濟。這是促進節能減
排、解決我國資源能源環境問題的內在要求，也是積極應對
氣候變化、創造我國未來發展新優勢的重要舉措。研究制定
發展綠色經濟、低碳經濟的政策措施，加大綠色投資，倡導
綠色消費，促進綠色增長。要緊緊抓住當今世界開始重視發
展低碳經濟的機遇，加快發展高碳能源低碳化利用和低碳產
業，建設低碳型工業、建筑和交通體系，大力發展清潔能源
汽車、軌道交通，創造以低碳排放為特征的新的經濟增長點，
促進經濟發展模式向高能效、低能耗、低排放模式轉型，為
實現我國經濟社會可持續發展提供新的不竭動力。
要把積極應對氣候變化作為實現可持續發展戰略的長
期任務納入國民經濟和社會發展規劃，明確目標、任務和要
求。綜合運用經濟、科技、法律、行政等手段，全面加強應
對氣候變化能力建設。各級政府預算要做出相應安排，加大
支持力度。不斷完善產業政策、財稅政策、信貸政策、投資
政策，建立健全生態補償機制，形成有利于積極應對氣候變
化的政策導向和體制機制。
四、加強應對氣候變化的法治建設
要把加強應對氣候變化的相關立法作為形成和完善中
國特色社會主義法律體系的一項重要任務，納入立法工作議
程。適時修改完善與應對氣候變化、環境保護相關的法律，
及時出臺配套法規，并根據實際情況制定新的法律法規，為
應對氣候變化提供更加有力的法制保障。按照積極應對氣候
變化的總體要求，嚴格執行節約能源法、可再生能源法、循
環經濟促進法、清潔生產促進法、森林法、草原法等相關法
律法規，依法推進我國應對氣候變化工作。要把應對氣候變
化方面的工作作為人大監督工作的重點之一，加強對有關法
律實施情況的監督檢查，保證法律法規的有效實施。
五、努力提高全社會應對氣候變化的參與意識和能力
要進一步宣傳普及保護資源環境、應對氣候變化的科學
知識和法律法規，充分介紹和展示我國在應對氣候變化方面
的措施和成效。加強對全社會尤其是青少年應對氣候變化的
教育，提高全民對氣候變化問題的科學認識，增強企業、公
眾節約利用資源的自覺意識。堅持勤儉節約，倡導綠色低碳、
健康文明的生活方式和消費方式，動員全社會廣泛參與到應
對氣候變化的行動中，營造積極應對氣候變化的良好社會氛
圍，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文
明發展道路。
六、積極參與應對氣候變化領域的國際合作
氣候變化問題是二十一世紀人類社會面臨的嚴峻挑戰之
一，需要國際社會攜手合作，共同應對。要堅持《聯合國氣
候變化框架公約》以及《京都議定書》確定的應對氣候變化
基本框架，堅持共同但有區別的責任原則，堅持可持續
發展原則。發達國家應當正視其歷史累積排放的責任和當前
高人均排放的現實，率先大幅度減少溫室氣體排放，切實兌
現向發展中國家提供資金和技術轉讓的承諾。發展是第一要
務，發展中國家在可持續發展框架下積極采取行動應對氣候
變化。積極開展政府、議會等多個層面和多種形式的國際合
作，加強多邊交流與協商，增進互信，擴大共識。堅決維護
我國作為發展中國家的發展權益，堅決反對借氣候變化實施
任何形式的貿易保護。我國將繼續建設性地參加氣候變化國
際會議和國際談判，促進公約及其議定書的全面、有效和持
續實施，為保護全球氣候作出新貢獻。

附錄五
落實 巴 厘 路 線 圖
—中國政府關于哥本哈根氣候變化會議的立場
(二〇〇九年五月二十日)
氣候變化問題是二十一世紀人類社會面臨的最嚴峻挑戰
之一，事關人類生存和各國發展，需要國際社會攜手努力、
合作應對。中國充分認識到氣候變化問題的嚴重性和緊迫性，
一向本著對人類長遠發展高度負責的精神，堅定不移地走可
持續發展道路，發布實施了《中國應對氣候變化國家方案》，
采取了積極應對氣候變化的強有力的政策、措施和行動，為
應對氣候變化作出了不懈努力和積極貢獻。中國將繼續采取
積極應對氣候變化的政策、措施和行動。盡管金融危機當前，
中國應對氣候變化的決心不會動搖，行動不會松懈。
作為《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》
的締約方，中國一向致力于推動公約和議定書的實施，認真
履行相關義務。目前，國際社會正在就落實巴厘路線圖、
加強公約及其京都議定書全面、有效和持續實施進行談判，
以于年底舉行的聯合國哥本哈根氣候變化會議取得積極成
果，中國將在這一談判進程中繼續發揮積極、建設性作用。
為此，謹提出中國關于哥本哈根氣候變化會議落實巴厘路
線圖的有關立場。
一、原則
（一）堅持公約和議定書基本框架，嚴格遵循巴厘路線
圖授權。聯合國氣候變化框架公約和京都議定書是國際合作
應對氣候變化的基本框架和法律基礎，凝聚了國際社會的共
識，是落實巴厘路線圖的依據和行動指南。巴厘路線圖確認
了加強公約和議定書全面、有效和持續實施的授權，一是為
確保公約全面、有效和持續實施，就減緩、適應、技術轉讓、
資金支持等做出相應安排；二是確定發達國家在京都議定書
第二承諾期的進一步量化減排指標。
（二）堅持共同但有區別的責任原則。發達國家要
對其歷史排放和當前的高人均排放負責，改變不可持續的生
活方式，大幅度減少排放，同時要向發展中國家提供資金、
轉讓技術；發展中國家在發展經濟、消除貧困的過程中，采
取積極的適應和減緩氣候變化的措施。
（三）堅持可持續發展原則。可持續發展是有效應對氣
候變化的目標和手段。應當在可持續發展的框架下，統籌考
慮經濟發展、消除貧困、保護氣候，實現發展和應對氣候變
化的雙贏，確保發展中國家發展權的實現。
（四）減緩、適應、技術轉讓和資金支持應當同舉并重。
減緩和適應氣候變化是應對氣候變化的兩個有機組成部分，
應當予以同等重視。減緩是一項相對長期、艱巨的任務，而
適應則更為現實、緊迫，對發展中國家尤為重要。資金和技
術是實現減緩和適應氣候變化必不可少的手段，發達國家切
實兌現向發展中國家提供資金、技術轉讓和能力建設支持是
發展中國家得以有效減緩和適應氣候變化的根本保證。
二、目標
哥本哈根會議的目標是在進一步加強聯合國氣候變化框
架公約及其京都議定書的全面、有效和持續實施方面取得積
極成果，重點是就減緩、適應、技術轉讓、資金支持做出明
確、具體的安排，一是要確定發達國家在京都議定書第二承
諾期應當承擔的大幅度量化減排指標，確保未批準京都議定
書的發達國家承擔可相與比較的減排承諾；二是作出有效的
機制安排，以確保發達國家切實兌現向發展中國家提供資金、
技術轉讓和能力建設支持的承諾；三是發展中國家在得到發
達國家技術、資金和能力建設支持的情況下，在可持續發展
框架下根據本國國情采取適當的適應和減緩行動。
三、關于進一步加強公約的全面、有效和持續實施
（一）共同愿景
應對氣候變化長期合作行動的共同愿景就是要加強
公約的全面、有效和持續實施，實現公約的最終目標。這一
共同愿景應當以公約的最終目標及共同但有區別的責
任原則和公平原則為指導。公約已對應對氣候變化的最終
目標做出了明確規定，當務之急是落實各國應當采取的實際
行動。長期合作行動的目標應當是包括可持續發展及減緩、
適應、資金、技術轉讓和能力建設等方面的綜合目標。就減
緩目標而言，作為中期目標，發達國家作為整體到2020 年應
在其1990 年水平上至少減排40％。
（二）減緩
1、發達國家減排承諾
（1）發達國家應當承擔有法律約束力的、大幅度的、量
化的可測量、可報告和可核實的減排義務。
（2）基于歷史責任、公平原則、發展階段的考慮，發達
國家作為整體到2020 年應在其1990 年水平上至少減排40％，
并采取相應的政策、措施和行動。
（3）發達國家的減排指標及相關政策、措施和行動應當
滿足可測量、可報告和可核實的要求。
（4）可測量、可報告和可核實的要求適用于發達國
家的減排承諾和相應行動的履行情況及實際效果，具體程序
和方法可以參考京都議定書遵約和監測機制的相關規定和程
序。
（5）發達國家之間的減排努力要具有可比性，一是全面
性，要體現在政策、措施、行動和目標等多個方面；二是性
質的一致性，都應當是量化的、具有法律約束力的；三是強
度上的相近性；四是遵約和監督核查機制的相同性。
2、發展中國家國內適當的減緩行動
（1）發展中國家適當的減緩行動要在可持續發展框架下
進行，要與實現發展和消除貧困的目標相協調。
（2）發展中國家國內適當減緩行動與發達國家量化的減
排義務有本質的區別：一是發展中國家國內適當的減緩行動
由發展中國家自主提出，有別于發達國家強制性的條約義務；
二是發展中國家國內適當的減緩行動包括具體的減緩政策、
行動和項目，有別于發達國家的減排承諾和減排指標；三是
發展中國家國內適當的減緩行動要符合國情和可持續發展戰
略，由發展中國家自主決定開展行動的優先領域；四是發展
中國家國內適當的減緩行動以發達國家提供可測量、可報
告和可核實的技術、資金和能力建設支持為條件。
（3）為發展中國家的減緩行動提供技術、資金支持和能
力建設支持，是發達國家政府在公約下承擔的義務，發達國
家的政府應當發揮主導作用，不應推卸責任。
（4）可以通過建立適當的機制，對發展中國家國內適當
減緩行動和發達國家的資金、技術和能力建設支持進行匹配。
發展中國家提出具體的減緩行動和項目以及所需的技術、資
金和能力建設支持；發達國家通過公約下有關資金和技術轉
讓機制提供可測量、可報告和可核實的技術、資金和能
力建設支持。
（5）發達國家為發展中國家國內適當減緩行動提供的技
術、資金和能力建設支持所產生的減排量不能用于抵消發達
國家所承擔的量化減排指標。
（6）可測量、可報告和可核實的要求僅適用于獲得
可測量、可報告和可核實支持的相關行動。
3、減少發展中國家毀林排放
（1）在制定技術方法和激勵政策等方面同等對待發展中
國家減少毀林、森林退化導致的碳排放，以及通過森林保護、
森林可持續管理和森林面積變化增加碳匯。
（2）減少發展中國家毀林、森林退化導致的碳排放，以
及通過森林保護、森林可持續管理和森林面積變化增加碳匯
的行動，是推進發展中國家可持續發展、消除貧困應對氣候
變化的重要措施部分，不能用來抵消發達國家減排承諾目標，
也不能成為引入發展中國家減排義務的手段。
（3）發達國家有義務根據公約相關條款提供充足的資
金、技術和能力建設支持，以使發展中國家能夠自愿實施減
少毀林、森林退化導致的碳排放，以及通過森林保護、森林
可持續管理和森林面積變化增加碳匯的行動。
（三）適應
1、適應的機制框架。要建立綜合的適應機構，以為發展
中國家，特別是最不發達國家和小島嶼國家適應氣候變化提
供支持。
2、建立附屬機構。在公約締約方會議的指導下，負責規
劃、組織、協調、監督和評估適應氣候變化國際行動并支持
發展中國家采取適應氣候變化的行動。建立適應氣候變化區
域中心。
3、在公約下建立新的適應基金。基金將用于支持發
展中國家適應氣候變化，主要用途包括：（a）加強能力建設，
包括數據收集和脆弱性評估；（b）涵蓋制定國家適應行動計
劃的所有成本；（c）實施適應行動、項目和規劃；（d）實施
風險管理和減少風險戰略；（e）通過經濟多樣化增強適應能
力；（f）促進適應技術的研究、開發和推廣；（g）促進氣候
變化相關的教育、培訓和公眾意識提高。
4、建立相應的監督和評估機制。該機制用于監督發達國
家向發展中國家提供資金、技術和能力建設支持，并評估所
提供支持是否充足。
（四）技術開發和轉讓
1、機構設置。技術開發和轉讓對于應對氣候變化具有關
鍵性作用，當務之急是建立相應的機制安排，以具體落實發
達國家在公約下所承擔的相關義務。
2、在公約締約方會議下設立技術開發和技術轉讓附屬機
構。在公約締約方會議的指導下，負責規劃、組織、協調、
監督和評估國際技術開發和技術轉讓活動，包括：（a）制定
和實施重要氣候友好技術的聯合研發計劃；（b）評估技術需
求；（c）提供可轉讓的技術清單；（d）確定技術轉讓中的障
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礙以及相應的解決方法；（e）確定推動技術轉讓的激勵措施；
（f）管理技術信息及技術開發和技術轉讓活動；（g）處理知
識產權相關問題；（h）加強能力建設；（i）進行績效監測和
評估。
3、建立多邊技術獲取基金。該基金主要來源于發達國家
公共財政資金，用于支持向發展中國家的技術開發及技術轉
讓。
4、績效評估與監督。定期對技術轉讓的進展，包括范圍、
規模和有效性，進行監督和評估。
（五）資金支持
1、機構設置。為有效運作公約下的資金機制，要分別設
立適應基金、減緩基金、多邊技術獲取基金和能力建設基金。
資金機制的管理應接受公約締約方大會統一指導，體現公平
性、透明性和有效性原則，確保資金易于獲取且管理成本較
低。
2、資金來源。發達國家締約方政府有義務提供新的、額
外的、充足的和可預期的資金。私營部門和碳市場資金資源
可作為發達國家締約方資金的有益補充。
3、資金比例。發達國家締約方每年應至少拿出其GDP 一
定比例（如0.5-1%）的資金用于給上述基金提供資金支持。
四、關于發達國家在京都議定書第二承諾期進一步量化
減排指標
（一）緊扣談判授權。根據京都議定書締約方會議的決
定（1/CMP.1），2009 年底的哥本哈根會議應當就發達國家在
議定書第二承諾期的進一步量化減排指標達成協議，并通過
議定書附件B 修正案的方式加以確定。
（二）議定書是長期有效的條約。為落實共同但有區
別的責任原則，議定書確立了發達國家率先減排的模式，
是實施公約的一項重要法律文件。議定書確定了發達國家
2008 至2012 年第一承諾期量化減排指標，并就確定發達國
家在后續承諾期的減排指標作出了安排。議定書是一項長期
有效的法律文件，并不因第一承諾期的結束而失效。確定發
達國家第二承諾期進一步減排指標的工作組授權簡單明確，
就是要通過修改附件B 確定發達國家第二承諾期的減排指
標，絕非全面修改議定書。
（三）議定書工作組是雙軌制的重要一軌。議定書工作
組是落實巴厘路線圖雙軌談判機制的重要一軌，應盡快
完成談判任務，確保議定書第一、第二承諾期不出現空檔。
只有明確了議定書發達國家締約方的進一步減排指標后，才
能為公約長期合作行動特設工作組下非議定書發達國家締約
方確定可比的減排指標。否則，發達國家減排義務之間的可
比性就無從談起。工作組能否如期確定發達國家第二承諾期
的減排指標，直接關系到哥本哈根會議能否取得成功。
（四）發達國家第二承諾期減排指標。發達國家作為整
體到 2020 年應在其1990 年水平上至少減排40％。