國家發展和改革委員會
2010 年11 月
目 錄
前言
第一章 減緩氣候變化的政策與行動
第一節 節約能源與提高能效
第二節 發展綠色低碳能源
第三節 增加森林碳匯
第四節 開展國家低碳省區和低碳城市試點
第二章 適應氣候變化的政策與行動
第一節 適應氣候變化的原則
第二節 農業領域
第三節 水資源領域
第四節 海洋領域
第五節 衛生健康領域
第六節 氣象領域
第三章 應對氣候變化能力建設
第一節 提高應對氣候變化法制保障能力
第二節 健全管理和工作機制
第三節 加強統計監測和信息系統建設
第四節 增強科技支撐能力
第四章 公眾意識和行動
第一節 政府積極引導
第二節 非政府組織在行動
第三節 媒體、公眾廣泛參與
第五章 地方應對氣候變化的政策與行動
第一節 健全組織機構和工作機制
第二節 編制和實施地方應對氣候變化方案
第三節 制定專項規劃和政策
第四節 地方低碳發展的實踐
第六章 行業應對氣候變化的行動
第一節 電力行業
第二節 鋼鐵行業
第三節 石化行業
第四節 建材行業
第五節 有色金屬行業
第六節 建筑領域
第七節 交通領域
第七章 參與氣候變化國際談判的立場和主張
第一節 積極建設性參與國際談判
第二節 參與應對氣候變化國際談判的原則立場
第三節 關于坎昆會議
第八章 應對氣候變化國際交流與合作
第一節 積極參與國際對話
第二節 廣泛開展與各國的務實合作
第三節 拓展與國際組織、國際機構的務實合作
第四節 繼續促進清潔發展機制項目實施和機制改革
結束語

 前 言
  氣候變化問題是當今人類社會面臨的嚴峻挑戰。世界各國合
作應對氣候變化是大勢所趨。
中國是世界上最大的發展中國家，人口眾多、人均資源稟賦
不足，還沒有完成工業化、現代化的任務。2009 年末，全國人口
達到13.35 億，人均國內生產總值約合3700 美元，位居世界第99
位。按中國政府現行扶貧標準，還有數千萬貧困人口，發展經濟、
改善民生的任務相當艱巨。
中國也是一個易受氣候變化影響的國家。2009 年和2010 年，
中國受到了嚴重的氣候災害侵襲。2009 年遭受了夏季高溫和冬季
多年不遇低溫的襲擊；2009-2010 年，西南地區發生了有氣象記錄
以來最為嚴重的秋冬春持續特大干旱。2010 年入汛后華南、江南
地區連遭14 輪暴雨襲擊；北方和西部地區連遭10 輪暴雨襲擊；
多地高溫突破歷史極值。氣象災害的異常性、突發性、局地性十
分突出，極端氣象事件多發偏重，并引發其它嚴重的自然災害，
造成重大人員傷亡和經濟損失。
從中華民族和全人類長遠利益出發，中國政府一直高度重視
應對氣候變化，將其作為經濟社會發展的重大戰略，建立了領導
機構和工作機制，完善相關法律法規，實施了應對氣候變化國家
方案，采取了一系列積極的政策和行動，取得了顯著成效。2009
年，中國政府確定了到2020 年單位國內生產總值溫室氣體排放比
2005 年下降40-45%的行動目標，并將作為約束性指標納入國民經
濟和社會發展中長期規劃。這是中國向國際社會做出的鄭重承諾，
也是中國對全球應對氣候變化的重大貢獻。
2009 年以來，中國繼續推動應對氣候變化的政策與行動。努
力減緩氣候變化，堅持節約能源與提高能效并舉，大力開發綠色
低碳能源，增加森林碳匯，啟動了國家低碳省和低碳城市的試點
工作，努力建設以低碳排放為特征的產業體系和消費模式。積極
適應氣候變化，在農業、水資源、海洋、衛生健康、氣象等領域
出臺了一系列相關政策，大力推動農田水利基本建設，提升農業
綜合生產能力，開工建設了一批流域性防洪重點工程，加強海洋
氣候觀測預警與生態系統保護修復，將氣候變化對健康影響納入
衛生工作領域。加強能力建設，不斷健全應對氣候變化法規和管
理體制，加強基礎設施和信息系統建設，增強科技支撐能力。提
升公眾參與意識，社會各界、各地方、行業也都積極開展了應對
氣候變化的行動，推動了應對氣候變化工作的全面展開。
中國以積極、建設性姿態參加氣候變化國際談判。在2009 年
12 月召開的哥本哈根氣候大會上，中國以最大的誠意，盡最大的
努力，推動哥本哈根會議取得積極成果，形成了《哥本哈根協議》
這一政治文件。今年以來，繼續積極參與氣候變化國際談判和對
話，為推動談判按照“巴厘路線圖”的授權前進，中國還主動承
辦了公約特設工作組第14 次會議和議定書特設工作組第12 次會
議，并積極搭建應對氣候變化的國際交流平臺，參與國際對話，
廣泛開展與各國的務實合作，特別是對非洲國家、小島嶼國家和
最不發達國家開展務實援助，幫助他們提高應對氣候變化能力。
中國在應對氣候變化領域的切實努力，為全球應對氣候變化作出
了新的貢獻。
第一章 減緩氣候變化的政策與行動
第一節 節約能源與提高能效
節約能源是中國經濟社會發展中的一項重大戰略。“十一五”
規劃提出了到2010 年單位國內生產總值能耗比2005 年下降20%
左右的目標，為實現這一目標，“十一五”以來，各地區、各部
門加大了節能工作力度，并以此作為促進科學發展的重要抓手，
通過完善法規標準、加大問責力度、淘汰落后產能、實施重點工
程、推動技術進步、強化政策激勵、加強監督管理以及開展全民
行動等措施，推動節能工作取得重大進展。2009 年，單位國內生
產總值能耗下降3.61%，“十一五”前四年累計下降15.61%，預
計2010 年底，將能夠完成“十一五”規劃目標。
一、強化節能目標責任考核
中國將“十一五”節能目標分解落實到了各省、自治區、直
轄市，并且建立了目標責任制，對未能完成目標任務的地方政府
官員進行問責。2009 和2010 年，中國政府繼續對全國31 個省級
政府和千家重點企業節能目標完成情況和節能措施落實情況進行
了評價考核，并向社會公告考核結果。截至2009 年底，已完成“十
一五”節能目標的有北京、天津2 個直轄市；完成進度超過80%
的有湖北、湖南、廣西等22 個省（區、市），預計到2010 年底，
絕大部分省（區、市）將完成節能目標。“十一五”前四年，千
家企業節能工作取得顯著成效，累計實現節能量1.32 億噸標準煤，
完成“十一五”節能目標的132%。
圖一：“十一五”前四年各省（區、市）完成節能目標進度情況
為了確保完成“十一五”節能任務，2010 年中國進一步加大
了節能減排工作力度。國務院先后印發了《關于進一步加大工作
力度確保實現“十一五”節能減排目標的通知》和主要任務的分
工方案，明確了103 項節能減排任務的承擔部門。國務院總理溫
家寶還主持召開國務院節能減排工作電視電話會議，要求各地區、
各部門下更大的決心、花更大的力氣、做更大的努力，確保實現“十一五”節能減排目標。
2010 年8 月，國務院組織13 個部門，組成6 個督察組，對全
國18 個重點地區進行節能減排專項督查，促進各地加大工作力度，
努力完成“十一五”節能目標。國務院國有資產監督管理委員會
制定了《中央企業節能減排監督管理暫行辦法》，進一步加強了
對重點企業的能效管理。
二、加快調整產業結構
針對工業耗能占能源消耗總量比重偏高的狀況，中國通過調
整工業內部結構、加快發展服務業等措施，進一步加大結構節能
工作力度。
把大力培育和發展戰略性新興產業作為優化產業結構的突破
口，不斷加大對戰略性新興產業技術研發和產業化的支持力度。
2010 年10 月，國務院發布了《關于加快培育和發展戰略性新興產
業的決定》，提出根據戰略性新興產業的特征，立足國情和科技、
產業基礎，現階段重點培育和發展節能環保、新一代信息技術、
生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等新興產業，
并明確了今后一個時期的發展目標和政策導向。2009 年以來，中
國還啟動了新興產業創業投資計劃，發起設立了18 只創業投資基
金，支持節能環保、新能源領域的創新型企業成長。選擇部分城
市建立低碳新能源產業園區，推廣使用節能和新能源產品。
圖二：“十一五”以來中國高技術產業發展
加大傳統制造業的改造提升。組織修訂《產業結構調整目錄》，
2009 年2 月開始陸續發布實施十大重點產業調整和振興規劃，支
持在鋼鐵、有色、石化、電力等行業加快技術改造，降低能耗并
提高資源綜合利用水平。嚴格執行國家產業政策和項目管理規定，
強化用地審查、節能評估審查、環境影響評價，嚴格控制高耗能、
高排放行業和產能過剩行業新上項目。2009 年7 月，國務院轉發
了有關部門《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健
康發展若干意見》，對抑制產能過剩工作提出了相關政策要求，
初步遏制了產能過剩行業重復建設的勢頭。
加快淘汰落后產能。中國把淘汰落后產能作為節能減排的重
要手段，不斷加大工作力度。2009 年，關停煤耗高、污染重的小
火電機組2617 萬千瓦，淘汰落后煉鋼產能1691 萬噸、煉鐵產能
2113 萬噸、水泥產能7416 萬噸、玻璃產能600 萬重量箱、焦炭產
能1809 萬噸、電石產能46 萬噸、電解鋁產能30 萬噸。2006 到
2009 年，關停小火電機組達到6006 萬千瓦，淘汰落后煉鋼產能
6083 萬噸、煉鐵產能8172 萬噸、水泥產能2.14 億噸，形成節能
能力約1.1 億噸標準煤。2010 年2 月，國務院印發了《關于進一
步加強淘汰落后產能工作的通知》，以鋼鐵、水泥、平板玻璃、
有色金屬、焦炭、造紙、制革、印染等行業為重點，進一步加快
淘汰落后產能，并采取了分解落實目標責任、完善政策約束、建
立激勵和監督檢查機制等一系列綜合措施，確保任務按期完成。
圖三：“十一五”以來中國淘汰落后產能情況
加快發展服務業。與相同發展水平國家相比，中國服務業占
國內生產總值比重偏低。2009 年以來，中國大力推動生產性服務
業和生活性服務業發展，有關部門先后制定了《關于加快發展養
老服務業的意見》和《關于加快家政服務業發展的意見》等政策
性文件，2010 年8 月，國務院召開了服務業發展改革工作座談會，
提出將發展服務業作為加快轉變經濟發展方式、調整經濟結構的
戰略性舉措，國務院辦公廳發布了《關于發展家庭服務業的指導
意見》，制定了加快家庭服務業發展的重點支持政策。第三產業
增加值比重從2005 年的40.5%提高到2009 年的42.6%。
三、完善制度標準和價格政策
建立健全能效制度和標準。推進固定資產投資項目節能評估
工作，制定了固定資產投資項目節能評估和審查暫行辦法；繼續
擴大強制性能效標識實施范圍，2009 年以來，制定發布了計算機、
電風扇、打印機、雙端直管熒光燈等9 種產品能效標識實施規則，
以及進一步加強建筑門窗節能性能標識工作的規則等；制定了氧化
鋁、再生鉛能耗限額標準，編制了鋼鐵、水泥、燒堿等重點耗能行
業能效水平對標指南；實施道路運輸車輛燃料消耗量限值標準和準
入制度；制定了能源管理體系、企業節能量計算方法等基礎標準33
項；發布了節能發電調度經濟補償辦法，完善推廣節能發電調度政
策。為了保證有關政策和標準的貫徹實施，組織各地節能監察機構
對重點用能單位的產品能耗限額標準、淘汰落后產能、能源計量器
具配備情況進行了執法監察。對關停機組違規并網發電等問題進行
了查處。
中國通過深化能源價格改革，進一步完善節能降耗經濟政策。
2009 年以來，實施了成品油價格和稅費改革，多次調整成品油價
格，不斷完善價格形成機制。2009 年11 月，提高全國銷售電價，
進一步優化了電價結構，更好地體現了公平負擔成本的原則。2010
年6 月，上調天然氣出廠基準價格，取消價格雙軌制，擴大浮動
幅度，引導天然氣資源合理配置。自2010 年6 月起，全國電解鋁、
鐵合金等8 個行業的限制類企業電價加價標準由每千瓦時0.05 元
提高到0.10 元，淘汰類企業執行的電價加價標準由每千瓦時0.20
元提高到0.30 元。在此基礎上，各地還可以根據需要進一步提高
相應加價標準。同時，對能源消耗超過國家和地方規定單位產品
能耗（電耗）標準的，實施懲罰性電價，對超標一倍以上的，比
照淘汰類電價加價標準執行。
四、實施重點節能工程
2009 年至2010 年上半年，全國共安排中央預算內投資39.7
億元、節能財政獎勵資金89 億元，支持十大重點節能工程項目
2389 個，形成年節能能力5620 多萬噸標準煤。初步統計，“十一
五”前四年，中央財政累計安排287.6 億元，用于支持地方和企
業重點節能工程項目，形成節能能力1.4 億噸標準煤。
專欄一：十大重點節能工程
為貫徹落實《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》,實
現單位GDP 能耗降低20%左右的約束性目標，國家發展改革委等部
門根據《節能中長期專項規劃》，制定并下發了《“十一五”十大
重點節能工程實施意見》，十大重點節能工程為：燃煤工業鍋爐（窯
爐）改造工程區域熱電聯產工程余熱余壓利用工程節約和替代石油
工程電機系統節能工程能量系統優化（系統節能）工程建筑節能工
程綠色照明工程政府機構節能工程節能監測和技術服務體系建設
工程。
五、加快推動節能和節能服務產業發展
2010 年4 月，國務院辦公廳轉發了國家發展改革委等部門《關
于加快推進合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》，從投
資、財政、稅收、金融等方面加大了對合同能源管理項目和節能
服務公司的支持力度，基本消除了制約合同能源管理推廣的政策
和體制障礙。6 月，財政部與國家發展改革委聯合印發了《合同能
源管理財政獎勵資金管理暫行辦法》，2010 年安排中央財政資金
12.4 億元，對采用合同能源管理方式為企業實施節能改造的節能
服務公司給予支持。
六、推進節能低碳消費
大力推廣高效節能產品，鼓勵低碳消費方式。2009 年，中國
政府有關部門先后發布了《高效節能產品推廣財政補助資金管理
暫行辦法》、《“節能產品惠民工程”高效節能房間空調推廣實
施細則》，截至2010 年10 月底，共推廣高效節能空調近2000 萬
臺，使其市場占有率從推廣前的5%上升到80%以上，2009 年和2010
年推廣節能燈達3 億只以上。2010 年，國家發展改革委等部門又
制定下發了《節能產品惠民工程高效電機推廣實施細則》，擴大
公共服務領域節能和新能源汽車示范推廣，對私人購買新能源汽
車進行補貼，鼓勵新能源汽車的消費。倡導使用小排量汽車，大
力推廣發動機排量在1.6 升及以下、綜合工況油耗比現行標準低
20%左右的汽、柴油乘用車（含混合動力和雙燃料汽車），并由中
央財政按照每輛3000 元的標準對消費者給予一次性補貼。上述政
策措施對全社會形成低碳綠色的消費理念和生活方式發揮了積極
推動作用。
第二節 發展綠色低碳能源
中國積極優化能源結構，大力發展可再生能源、核電等低碳
能源。2009 年新增風電裝機容量、在建核電規模、太陽能光伏電
池產量位居世界第一。截至2009 年底，水電裝機容量及太陽能熱
水器集熱面積居世界第一。中國非化石能源發展取得了明顯進步，
對全球應對氣候變化做出了重要貢獻。
一、支持綠色低碳能源發展的法規和經濟政策
2010 年4 月，修改后的《可再生能源法》正式實施，設立了
可再生能源發展基金，完善了風電、太陽能等可再生能源全額收
購制度和優先調度辦法，為可再生能源的發展提供了有力的法律
支持。同時《能源法》立法加快，《石油天然氣管道保護法》已
經在全國人大審議通過，并于2010 年10 月施行，對優化能源結
構將產生積極影響。中國還在抓緊制定“十二五”能源發展規劃
和新能源發展規劃，將提出并落實未來五年非化石能源發展目標
任務。
進一步完善支持可再生能源發展的經濟政策。對風力發電、
垃圾發電、部分水力發電（包括小水電）、燃料乙醇實行增值稅、
消費稅優惠政策。對于2008 年1 月1 日以后經批準的，符合《公
共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄》條件的水力發電、核電、
風力發電、海洋能發電、太陽能發電、地熱發電等新建項目，自
項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，給予“三免三減
半”（第一年至第三年免繳企業所得稅，第四年至第六年減半征
收）的企業所得稅優惠政策。
積極推進清潔煤炭利用，將其作為重要的清潔能源技術加大
扶持力度，鼓勵煤層氣的開發利用，建立了煤層氣產業技術創新
戰略聯盟，出臺了打破專營權、稅收優惠、財政補貼等多項扶持
政策，2009 年國內19 個產煤省市累計抽采利用煤礦瓦斯19.3 億
立方米，超額完成了全年煤礦瓦斯抽采利用目標。
二、核電
核電以其清潔、經濟、安全的綜合特性，成為未來能源發展
的重要力量。中國將核能發展作為替代火力發電、減少溫室氣體
排放的重要手段，積極發展核電，截至2009 年，已建成核電站6
座。2010 年新開工建設3 臺機組，在建規模達到24 臺機組，裝機
2665 萬千瓦，在建規模達到世界第一。目前正在研究調整核電中
長期發展規劃，加快沿海核電發展，并積極推進內陸核電項目。
中國大力推廣第三代核電技術，并使其成為短期內的主流技
術路線。此外，目前還在開展以快堆、超高溫氣冷堆、超臨界水
堆技術為代表的第四代核電技術的研發工作，為核電的進一步發
展奠定基礎。
三、水電
水電是重要的清潔能源，又是可再生能源。中國水能資源蘊
藏豐富，理論蘊藏量達6.94 億千瓦，技術可開發量5.42 億千瓦，
均居世界第一位。一直以來，中國都將水電發展放在重要位置。
截至2009 年底，水電裝機容量1.97 億千瓦，占全國電力總裝機
規模的22.5%，2009 年水電發電量為5747 億千瓦時，相當于替代
1.8 億噸標準煤燃燒，減少二氧化碳排放4.7 億噸。2010 年，水
電總裝機突破2 億千瓦，目前，中國已建成大中小型水電站4.5
萬余座，不僅是世界水電裝機第一大國，也是世界上在建規模最
大、發展速度最快的國家，并逐步成為水電開發創新的中心。中
國未來的水電發展要統籌生態環境和移民安置，促進水電開發與
經濟社會和生態環境協調發展。
四、太陽能
中國積極開發利用太陽能，出臺了一系列支持政策。2009 年，
財政部、科技部和國家能源局發布《金太陽示范工程財政補助資
金管理暫行辦法》，對規定范圍內的并網發電項目原則上按光伏
發電系統及其輸配電工程總投資的50%給予補助，偏遠無電地區的
獨立光伏發電系統按總投資的70%給予補助。
財政部會同住房和城鄉建設部印發了《關于加快推進太陽能光
電建筑應用的實施意見》和《太陽能光電建筑應用財政補助資金暫
行管理辦法》，支持實施“太陽能屋頂計劃”，2010 年撥付資金8.36
億元，共支持了99 個太陽能光電建筑應用示范項目，總裝機容量為
90.2 兆瓦。財政部、住房和城鄉建設部組織實施了可再生能源建筑
應用示范項目，出臺了《可再生能源建筑應用城市示范實施方案》
和《加快農村地區可再生能源建筑應用的實施方案》，確定了兩批
47 個示范城市和98 個示范縣，對納入示范的城市和縣，中央財政
予以專項補助，推動太陽能光熱技術及淺層地能熱泵技術生產、設
計、施工三者有效結合，積極培育能源服務市場，采取合同能源管
理等方式推進太陽能及淺層地能應用技術的推廣。這標志著可再生
能源建筑應用工作方式從抓單個項目轉向抓區域整體，并兼顧城市
與農村。
截至2009 年底，全國太陽能光熱應用面積11.79 億平方米，
淺層地能應用面積1.39 億平方米，比2008 年分別增長14.2%和
35.4%。光電建筑應用裝機容量420 兆瓦，實現了突破性增長。太
陽能熱水器集熱面積1.45 億立方米，約替代標準煤2900 萬噸。
五、風能
中國大力支持發展風力發電。目前已初步建立起覆蓋風資源
評測、風電設備產業化、上網電價、稅收優惠等政策體系。2009
年7 月，國家發展改革委出臺了《關于完善風力發電上網電價政
策的通知》，按照風能資源狀況和工程建設條件，將全國劃分為
四類風資源區，建立風電區域標桿電價制度。這一政策結束了風
電定價機制不明確、多種電價并存的局面，有利于風電投資者獲
得合理回報和風電資源有序開發，促進風電行業快速發展。從2010
年起，取消了風電設備國產化要超過70%的要求，鼓勵包括外資在
內的各種資金投資風電建設。
在各項優惠政策的支持下，中國風電項目發展迅速。2005-2009
年，風電裝機容量連續五年實現100%以上增長。截至2009 年底，風
電裝機容量為2580 萬千瓦，僅2009 年新增裝機就超過了1300 萬千
瓦，2010 年全球每三臺新裝風電機組就有一臺在中國，目前，總裝
機已突破3000 萬千瓦，提前10 年完成此前規劃的2020 年風電發展
目標。
目前，中國正在建設七個“千萬千瓦級”風電基地，并開展
了沿海首批海上風場特許權招標。2010 年上海東海大橋10 萬千瓦
海上風電項目并網發電，總裝機容量102 兆瓦，預計未來年發電
量可達2.6 億度，相當于每年替代約8.3 萬噸標準煤燃燒，減少
二氧化碳排放約21 萬噸，成為歐洲之外的第一個海上風電場。
圖四：“十一五”以來中國風電裝機容量情況
六、生物質能源
規范生物質發電價格政策。有關部門于2010 年7 月發布了《關
于完善農林生物質發電價格政策的通知》，要求對農林生物質發
電項目實行標桿上網電價政策。對于未采用招標確定投資人的新
建農林生物質發電項目，統一執行標桿上網電價每千瓦時0.75 元。
通過招標確定投資人的，上網電價按中標確定的價格執行，但不
得高于全國農林生物質發電標桿上網電價。已核準的農林生物質
發電項目（招標項目除外），上網電價低于上述標準的，上調至
每千瓦時0.75 元，高于上述標準的國家核準的生物質發電項目仍
執行原電價標準。
加大對生物質能開發的財政支持力度。一是支持生物燃料乙
醇開發，近年共支持830 多萬噸燃料乙醇生產，目前乙醇汽油消
費量占到全國汽油消費量的20%左右。二是支持秸桿能源化利用，
已推廣秸桿氣化集中供氣856 處，秸桿固化成型102 處，秸桿沼
氣集中供氣150 處，建成投產生物質發電項目總裝機容量613 兆
瓦。三是支持生物能源和生物化工發展，并對其原料基地建設給
予補助。
繼續加強農村沼氣建設。2009 年中央政府投資50 億元，用于
支持建設戶用沼氣166 萬戶、鄉村服務網點17739 個、養殖小區
和聯戶沼氣2885 處、大中型沼氣工程1579 處。2010 年安排中央
投資52 億元，用于支持建設戶用沼氣183 萬戶、鄉村服務網點
14052 個、養殖小區和聯戶沼氣6844 處、大中型沼氣工程690 處。
到2010 年底，全國戶用沼氣將達到4000 萬戶，小型沼氣6.5 萬
處，大中型沼氣4700 處。據測算，4000 萬戶戶用沼氣年均可替代
薪柴和秸稈4800 萬噸，相當于1.32 億畝林地；年產沼氣154 億
立方米，可替代1100 萬噸標準煤，減少二氧化碳排放2800 多萬
噸。
圖五：2009 年中國非化石能源發展情況
第三節 增加森林碳匯
中國大力推進植樹造林、保護森林和改善生態環境，增加碳
匯能力。2009 年6 月，中國政府召開全國林業工作會議，這是60
年來首次以中央政府名義召開的林業工作會議，明確指出：林業
在應對氣候變化中具有特殊地位，應對氣候變化必須把發展林業
作為戰略選擇。2009 年11 月，國家林業局發布了《應對氣候變化
林業行動計劃》，確定了林業發展規劃的3 階段目標和22 項主要
行動。
一、繼續實施國家重點造林工程
中國繼續實施三北防護林與長江中下游地區等重點防護林工
程、退耕還林工程、天然林保護工程、京津風沙源治理工程以及
速生林基地建設工程等生態建設項目。
2009 年8 月，國務院辦公廳印發了《關于進一步推進三北防
護林體系建設的意見》，要求進一步優化工程建設布局，要以建
設百萬畝以上人工林為基礎，規劃一批各具特色、功能多樣的重
點建設項目，在三北地區建設一批規模宏大、集中連片的人工林
基地，構建點線面結合的綠色生態屏障。
2009 及2010 年，退耕還林工程的重點轉向完善后續工程規
劃、鞏固建設成果階段。在重點生態脆弱區和重要生態區位，結
合扶貧開發和庫區移民，適當增加安排退耕還林，穩步推進封山
育林。為鞏固退耕還林成果，建立長效機制，政府還加強投入和
政策引導，激勵和推動農民轉變生產和生活方式，著力解決貧困
問題，具體包括基本口糧田建設、農村能源建設、生態移民、后
續產業發展和補植補造等項目。1999-2009 年，中國累計實施退耕
還林4.03 億畝，工程范圍涉及全國3200 多萬農戶。
京津風沙源治理工程穩步推進，2009 年全年完成沙化土地治
理面積近1500 萬畝。2010 年全國年度造林計劃也有望提前實現。
從2010 年起，財政部和國家林業局開始在20 個省區開展造林補
貼試點工作。此外，頒布施行了《省級政府防沙治沙目標責任考
核辦法》，進一步加大防沙治沙力度。
專欄二：毛烏素沙漠治理成效卓著
毛烏素沙漠是中國四大沙地之一，位于陜西省榆林地區和內蒙古
自治區伊克昭盟之間，面積達4.22 萬平方公里。歷史上榆林的沙
化面積達2.44 萬平方公里，有6 座縣城陷于重重沙漠之中，412
個村莊受風沙的侵襲壓埋。經過人工造林、封山育林、退耕還林等
治理工程，累計治理沙區580 萬畝；陜西榆林的林木覆蓋率已經由
解放前的1.8%上升到29.3%，基本看不到明沙。榆林治沙模式是針
對以風力作用為主的沙質荒漠化土地，建立了以 “帶、片、網”
相結合的防風沙體系。而內蒙古鄂爾多斯市，采取了分區治理的綜
合模式，摸索出一條具有自身特色的生態保護與建設之路：在沙漠
地區，通過封灘育草、飛播牧草、植樹造林的途徑，建設“莊園式
生態經濟圈”；在宜林地區，采用“草、灌、喬”相結合的方式，
為舍飼養殖提供充足的飼草料；在干旱硬梁區，采取“沙棘封溝、
檸條纏腰、松柏戴帽”的模式。目前，毛烏素沙漠的治理面積已占
到總面積的67%。
為使沙漠治理走上可持續發展軌道，需要切實改變生產方式，
由公益治沙向產業治沙轉變。依托于退耕還林工程，榆林地區農民
已經改變了傳統的廣種薄收的種糧習慣，改為種草、栽桑、種植杏、
棗、其他果木等。而在內蒙古鄂爾多斯市，則開發出了一條集新能
源治沙、綠色產業富民、沙區低碳經濟發展的新模式。
二、積極實施碳匯造林項目
碳匯造林是中國林業應對氣候變化的重要舉措之一。2010 年，
國家林業局進一步加強碳匯造林管理工作，對現有碳匯造林項目
實施備案管理制度；對新開展的項目實施注冊登記制度；進一步
規范碳匯造林項目管理工作，促進碳匯林業健康有序發展。
國家林業局開展碳匯造林試點，引導企業自愿捐資造林增匯。
制定了《碳匯造林技術規定（試行）》與《碳匯造林檢查驗收辦
法（試行）》，在土地合格性、造林地選擇、基線調查、作業設
計、樹種選擇、造林方式、整地栽植、未成林撫育、檢查驗收、
檔案管理等方面做出規定，以指導各地規范開展碳匯造林試點。
2010 年8 月，成立了中國綠色碳匯基金會，目前已獲得社會各界
捐資近3 億元，并相繼設立了大連、北京、山西、浙江等專項。
企業捐資在全國十多個省（區、市）完成造林100 多萬畝。
積極推進實施清潔發展機制下造林再造林碳匯項目。國家林
業局組織有關專家完成了清潔發展機制下造林再造林碳匯項目優
先發展區域選擇與評價專項研究。與世界銀行合作在廣西壯族自
治區成功開發實施了全球首個清潔發展機制碳匯造林項目“廣西
珠江流域治理再造林項目”。該項目方法學是全球第一個獲得聯
合國CDM 執行理事會批準的林業碳匯項目方法學。目前，廣西西
北部地區清潔發展機制再造林項目已進入二期實施階段。
三、深入開展城市綠化造林
中國城市綠化造林工作重點關注人居生態建設，通過全民義
務植樹運動和“創綠色家園、建富裕新村”活動，動員全社會力
量植樹造林，抓好鐵路、公路等通道綠化，努力建設森林城市、
森林鄉鎮、森林村莊、森林校園。加強城市中心區公園、廣場、
綠地建設，不斷提高綠化覆蓋率和人均公共綠地面積，在城鄉結
合部大力營造環城林帶和隔離片林，建立森林公園，加快建設城
市森林生態屏障。截至2009 年末，全國城市建成區綠化覆蓋率達
38.22%，建成區綠地率達到34.13%，人均公園及公共綠地面積已
有10.66 平方米，對增加碳匯也起到了一定作用。
四、加強林業經營及可持續管理
目前，中國大多數森林屬于生物量密度較低的人工林和次生
林，森林蓄積很低，增加森林碳匯潛力巨大。中國注重加強林業
經營管理，提高森林蓄積量，增加森林碳匯。
實行征占用林地定額管理制度。2009 年是中國實行征占用林
地定額管理制度的第一年，國家林業局加強林業用地規范，完善
征占用林地審核審批制度，進一步完善征占用林地審核審批管理
方式、提高審批效率，做到科學發展和合理利用林地。2010 年7
月，國務院頒布了《全國林地保護利用規劃綱要（2010-2020 年）》，
提出今后十年要保證全國森林保有量的穩步增長，實行林地分級
管理，建立林地保護管理新機制。
出臺森林經營和可持續管理政策。有關部門先后出臺了《全
國林木種苗發展規劃（2011-2020 年）》、《松材線蟲病防治（預
防）目標責任考核辦法》，修訂了《國家級公益林管理暫行辦法》，
并印發了《國家級公益林區劃界定辦法》。根據《森林經營方案
編制與實施綱要（試行）》的要求，各試點單位編制了森林經營
方案。從2010 年起提高了中央財政對屬集體林的國家級公益林森
林生態效益補償標準。啟動森林經營工程，加強全國林木種苗工
作和林業有害生物監測預報，有序開展林業有害生物防控工作。
目前，國家林業局正抓緊組織編制《全國森林經營規劃綱要》。
加強中幼林撫育經營和低產林改造。中幼林撫育是森林經營
的重要內容，是提高森林質量、增加森林蓄積、增強森林碳匯功
能的重要途徑。2009 年以來，繼續實施中幼林撫育試點工作，印
發了《森林撫育補貼試點管理辦法》、《中幼齡林撫育補貼試點
作業設計規定》和《森林撫育補貼試點省級實施方案編制框架意
見》，撥付試點補貼資金5 億元，安排試點任務500 萬畝；2010
年，中央財政安排森林撫育補貼試點資金20 億元，全國計劃完成
森林撫育7875 萬畝，為全面推進森林經營奠定了基礎。中國還積
極開展低產低效林改造，努力提高單位面積林木蓄積量。
第四節 開展國家低碳省區和低碳城市試點
為積極探索現階段既發展經濟、改善民生，又應對氣候變化、
降低碳強度、推進綠色發展的做法和經驗，2010 年7 月，國家發
展改革委發出通知，在全國開展國家低碳省區和低碳城市試點，
這是落實中國2020 年控制溫室氣體排放行動目標的重要舉措。
統籌考慮各地方的工作基礎和試點布局的代表性，首批試點
包括廣東、遼寧、湖北、陜西、云南五省和天津、重慶、深圳、
廈門、杭州、南昌、貴陽、保定八市。國家低碳省區和低碳城市
試點主要在以下五個方面進行積極探索。
圖六：國家低碳省區和低碳城市試點示意圖
一是編制低碳發展規劃。試點省和試點城市要將應對氣候變
化工作全面納入本地區“十二五”規劃，研究制定試點省和試點
城市低碳發展規劃。發揮規劃綜合引導作用，將調整產業結構、
優化能源結構、節能增效、增加碳匯等工作結合起來，明確提出
本地區控制溫室氣體排放的行動目標、重點任務和具體措施，降
低碳排放強度，積極探索低碳綠色發展模式。
二是制定支持低碳綠色發展的配套政策。發揮應對氣候變化
與節能環保、新能源發展、生態建設等方面的協同效應，積極探
索有利于節能減排和低碳產業發展的體制機制，實行控制溫室氣
體排放目標責任制，探索有效的政府引導和經濟激勵政策，研究
運用市場機制推動控制溫室氣體排放目標的落實。
三是加快建立以低碳排放為特征的產業體系。結合當地產業
特色和發展戰略，加快低碳技術創新，推進低碳技術研發、示范
和產業化，積極運用低碳技術改造提升傳統產業，加快發展低碳
建筑、低碳交通，培育壯大節能環保、新能源等戰略性新興產業。
同時要密切跟蹤低碳領域技術進步最新進展，積極推動技術引進
消化吸收再創新或與國外的聯合研發。
四是建立溫室氣體排放數據統計和管理體系。加強溫室氣體
排放統計工作，建立完整的數據收集和核算系統，加強能力建設，
提供機構和人員保障。
五是積極倡導低碳綠色生活方式和消費模式。舉辦面向各級、
各部門領導干部的培訓活動，提高決策、執行等環節對氣候變化
問題的重視程度和認識水平。大力開展宣傳教育普及活動，鼓勵
低碳生活方式和行為，推廣使用低碳產品，弘揚低碳生活理念，
推動全民廣泛參與和自覺行動。
第二章 適應氣候變化的政策與行動
中國在積極應對氣候變化過程中，堅持減緩與適應并重的原
則，將適應行動納入到國家政策框架中來，并著力強化適應氣候
變化的能力建設，在農業、水資源、自然生態系統、綜合海岸帶
治理、防災減災、人類健康等領域采取了一系列有效的政策措施，
取得了顯著成效。
第一節 適應氣候變化的原則
中國認為可持續發展是成功實現適應進程的關鍵途徑，應綜
合考慮減緩和適應之間的協同作用，通過持續調整和系統化運作，
使適應政策、相關制度、具體措施和管理系統更具彈性，降低脆
弱性，減少氣候變化對環境、人類健康、生命財產、社會經濟發
展的負面影響，增強適應能力。
適應氣候變化，應堅持在可持續發展的框架下加以推進，從
長遠戰略的高度，使適應與社會經濟發展進程結合起來：堅持重
在預防的原則，加強對氣候變化影響規律的研究，作出科學預測，
建立危機管理體制、防災體系，做到防患于未然；堅持適度適應
的原則，適應是否適度應根據當地社會經濟發展狀況，資金和技
術條件，自然環境和氣候變化的影響等特征作出綜合判斷；堅持
與減緩協同的原則，在采取適應措施時，綜合考慮與減緩的優化
組合問題，強化互為促進型的適應行為，使之產生協同效應；堅
持廣泛參與的原則，在適應戰略和相關政策的制定與評價過程中，
強調利益相關者的有效參與；堅持國際合作的原則，通過國際合
作提高適應氣候變化的能力，解決跨領域、跨區域的的適應問題。
第二節 農業領域
2009 年以來，中國各級政府制定了一系列有利于農業領域適
應氣候變化的政策法規。農業部出臺了《熱帶作物種質資源保護
項目資金管理暫行辦法》、《熱帶作物病蟲害疫情監測與防治項
目資金管理暫行辦法》、《植物新品種保護項目管理暫行辦法》、
《農業轉基因生物安全項目管理暫行辦法》、《超級稻新品種選
育與示范項目管理辦法》等文件。
中國大力推動農田水利基本建設，提升農業綜合生產能力。
推動大規模旱澇保收標準農田建設；開展了大型灌區續建配套與
大型灌溉排水泵站更新改造，擴大農業灌溉面積、提高灌溉效率，
目前，灌溉水有效利用系數提高到了0.48 左右；推廣農田節水技
術，在16 個省開展農業水價綜合改革暨末級渠系節水改造試點工
作，提高了應對旱災的能力；在全國范圍內開展了測土配方施肥
行動，推廣面積達10 億畝以上；推廣保護性耕作、健康養殖和標
準化養殖小區建設，增加土壤有機碳含量，全國保護性耕作技術
實施面積突破5300 萬畝，機械化免耕播種面積達到1.3 億畝，秸
稈機械化粉碎還田面積達到2.5 億畝；培育并推廣產量高、品質
優良的抗旱、抗澇、抗高溫、抗病蟲害等抗逆品種，進一步加大
農作物良種補貼力度，加快推進良種培育、繁殖、推廣一體化進
程，目前全國主要農作物良種覆蓋率達到95%以上，良種對糧食增
產貢獻率達到40%左右；進一步擴大了退牧還草工程實施范圍，加
強了人工飼草地和灌溉草場的建設，2009-2010 年，完成草原圍欄
建設17895 萬畝，補播6401 萬畝，完成巖溶地區草地治理80 萬
畝。
專欄三：《保護性耕作工程建設規劃（2009-2015 年）》
實施保護性耕作能夠起到抑制農田揚塵、增加土壤有機質、
蓄水保墑、節本增效等作用，經濟社會生態效益明顯。中國制定的
《保護性耕作工程建設規劃（2009-2015 年）》，將北方15 個省
（區、市）和蘇北、皖北地區劃分為6 個保護性耕作類型區，以縣
（農場）為項目單元，建設600 個高標準保護性耕作工程示范區2
000 萬畝。工程區建設以配套保護性耕作專用機具、維修機耕道、
平整土地以及機具庫棚等附屬設施建設為主要內容，集成配套運用
各類農藝措施，規范實施保護性耕作技術，發揮示范作用，帶動縣
域及周邊地區發展保護性耕作。通過各類項目建設與輻射帶動，預
計到規劃期末，全國可新增保護性耕作應用面積1.7 億畝。有關數
據顯示，2008 年中國保護性耕作實施面積4298 萬畝，節省用工約
2.1-3.4 億個，節省灌溉用水17-25 億立方米，新增糧食56-168
萬噸，增產率5-15%，減少水土流失4300-8600 萬噸，減少二氧化
碳等溫室氣體排放量達166-364 萬噸。
第三節 水資源領域
中國出臺了一系列政策文件，強化對水資源的統一管理和保
護。2009 年2 月，國務院頒布了《中華人民共和國抗旱條例》，
水利部加強流域管理和水資源調度工作，頒布了《海河獨流減河
永定新河河口管理辦法》、《黑河干流水量調度管理辦法》和《小
型水庫安全管理辦法》等文件。
加強水利工程建設。2009 年以來，先后開工建設了一批流域
性防洪重點工程，加快了骨干樞紐和重點水源工程建設，加大了
水土流失治理力度，加快了塔里木河、石羊河流域生態綜合治理，
擴大了小水電代燃料生態保護工程建設規模。用3 年時間完成了
全國大中型和重點小型病險水庫除險加固任務目標。
2009 年，國家投資在全國建成５萬處集中供水工程，11 萬處
分散供水工程，解決了6000 萬人飲水安全問題。2009 年以來，全
國農村飲水安全工程累計投資402 億元，解決了1.22 億農村人口
的飲水問題。全國農村自來水普及率已達55%。
專欄四：青海農村飲水安全工程成效顯著
由于地形條件復雜、生態環境持續惡化、傳統的居住環境和人
畜飲水工程超期服役及老化失修等原因，直接或間接造成了青海省
人畜飲水困難或不安全飲水。加之農牧區群眾居住分散，且居住環
境多為地處偏遠、山大溝深、氣候惡劣、水源無保證的地區，對實
施人畜飲水解困工程帶來重重困難。
為保證全省廣大農村牧區人畜飲水安全，改善農牧民生存環境
和生活條件，青海省啟動了農村飲水安全工程。2009 年，全省有2
0 萬農牧民告別飲水不安全和飲水難。“數十里管道地底下埋，清泉水流到了莊稼人的鍋臺。”這是
青海省農民頌揚人畜飲水工程的一首“花兒”。農牧區人畜飲水解
困工程的實施，使海東、海南、海北、黃南、海西、玉樹、果洛等
農牧區的廣大群眾告別了人背畜馱、吃水難的歷史，極大地改善了
農牧民群眾的生存環境和生產條件，減輕了群眾負擔。同時，飲用
干凈衛生的自來水，也減少了疾病的發生，節省了醫療開支。
第四節 海洋領域
出臺了一系列法規和政策文件。在海域使用管理方面，制定
了《中華人民共和國海島保護法》，國家發展改革委和國家海洋
局出臺了《關于加強圍填海規劃計劃管理的通知》。在海洋環境
保護方面，制定了《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管
理條例》、《關于進一步加強海洋環境監測評價工作的意見》、
《關于進一步加強海洋生態保護與建設工作的若干意見》、《風
暴潮、海浪、海嘯和海冰災害應急預案》、《海上風電開發建設
管理辦法》。在預報減災方面，出臺了《全國海洋預警報會商規
定》、《關于進一步加強海洋預報減災工作的通知》。
加強海洋氣候觀測。國家海洋局積極開展二氧化碳海-氣交
換通量和海平面變化監測工作，開展了北黃海重點監測區域內5
條斷面5 個航次的海-氣交換通量監測和海平面變化調查工作，
組織沿海各級海洋部門開展了全國范圍內的海平面變化調查和31
個濱海區海水入侵監測、23 個濱海區土壤鹽漬化監測工作，對遼
東灣地區的海水入侵和土壤鹽漬化情況進行了風險評價。
加強對海島、海岸帶和沿海地區的保護管理。國家海洋局在
修編海洋功能區劃、海岸保護與利用規劃和審批各類海洋開發活
動的過程中，將氣候變化影響作為考慮的重要因素，嚴格控制圍
填海規模，加強了對海島、海岸帶和沿海地區的保護和管理。繼
續實施嚴格的海域使用審批制度，避免和減輕用海項目實施后可
能遭受氣候變化的影響。
加大海洋生態系統保護修復工作力度。各級海洋部門對全國
18 處海洋生態監控區開展了監測評價工作，積極開展典型珍稀海
洋生態區、外來物種入侵區、生態敏感區和特殊海島的生態修復
工作，先后新建了8 處國家級海洋特別保護區。開展紅樹林栽培
移種、珊瑚礁移植保護、濱海濕地退養還灘等海洋生態恢復示范
工程，顯著提高了海洋生態系統適應氣候變化的能力。
強化海洋災害應急管理工作。修訂完善了新的海洋災害應急
預案，建立了全國海洋預報遠程視頻會商系統，健全了實時數據
加密觀測、預警報發布等工作制度，各級海洋觀測預報機構加強
定期觀測，為保障人民群眾生命財產安全做出了重大貢獻。
第五節 衛生健康領域
中國將氣候變化對健康影響納入衛生工作領域。衛生部印發
了《全國自然災害衛生應急預案（試行）》，明確了水旱災害、
氣象災害、生物災害等自然災害衛生應急工作的目標和原則，確
立了自然災害衛生應急工作機制、響應級別和響應措施。制定了
洪澇、干旱、臺風等不同災種自然災害衛生應急工作方案，印發
了《關于做好強降雪等冬季極端天氣衛生應急工作的通知》、《關
于做好暑期高溫天氣醫療服務工作的緊急通知》，針對極端氣候
現象，進行健康預測，完善應對機制，指導地方衛生部門做好不
同災害情況下的衛生應急工作。加強公共衛生設施建設，建立起
了培訓、監測、快速響應和防控框架。
加大了氣候變化與健康方面的科學研究工作。開展氣候變化
對環境相關疾病的影響機制研究，探索氣候類型、空氣污染與氣
候變化等多因素交互作用對居民健康的影響，開展了氣候變化影
響傳染病傳播的研究，特別加強了對氣候變化適應性對策和極端
事件響應的研究，為進一步研究有效的干預手段奠定基礎。國家
自然科學基金資助開展了《氣候變化對我國人體健康的影響分析》
項目，參加全球環境基金（GEF）“應對氣候變化，保護人類健康”
全球項目，承擔聯合國千年發展目標基金氣候變化與健康項目，
為有效保護人類健康做出了積極努力。
繼續推進《國家環境與健康行動計劃》的實施，組織舉辦了
多部門參加的氣候變化與健康國家級和區域培訓會，并以應對氣
候變化為重點，在廣東、江蘇、重慶、甘肅4 省市開展地方環境
與健康行動計劃的制定和實施試點工作。
第六節 氣象領域
氣象部門著重提升氣候變化科學基礎研究和決策服務能力，
完成了氣候環境代表性評估，開展了自動氣候站考核試驗、衛星
陸表遙感輻射校驗野外觀測試驗、利用遙感信息建立草原冷季載
畜量計算模型研究、草原干旱對天然牧草生長發育及產量形成影
響等一系列觀測試驗，華北、西北、西南、東北、華中5 個區域
中心啟動了本區域氣候變化影響評估報告編制工作，針對北方低
溫、西南干旱等氣候變化熱點問題，完成一系列決策咨詢報告。
第三章 應對氣候變化能力建設
應對氣候變化需要加強各方面能力建設。2009 年以來，中國
在健全應對氣候變化法律體系、完善管理體制、加強基礎設施和
信息建設、增強科技支撐能力等方面取得了積極進展，提高了應
對氣候變化能力。
第一節 提高應對氣候變化法制保障能力
2009 年8 月，全國人民代表大會常務委員會做出關于積極應
對氣候變化的決議，要求從基本國情和發展的階段性特征出發，
采取有力的政策措施，積極應對氣候變化。決議提出要把加強應
對氣候變化的相關立法作為形成和完善中國特色社會主義法律體
系的一項重要任務，納入立法工作議程。適時修改完善與應對氣
候變化、環境保護相關的法律，及時出臺配套法規，并根據實際
情況制定新的法律法規，為應對氣候變化提供更加有力的法制保
障。按照積極應對氣候變化的總體要求，嚴格執行節約能源法、
可再生能源法、循環經濟促進法、清潔生產促進法、森林法、草
原法等相關法律法規，依法推進全國應對氣候變化工作。
2010 年，全國人民代表大會常務委員會把審議與適應氣候變
化能力相關的水土保持法（修改）、自然保護區法、森林法（修
改）等列入年度立法工作計劃，并將能源法和大氣污染防治法（修
改）的審議作為預備項目。把節約能源法的實施情況列入年度監
督工作計劃，重點檢查配套制度特別是建筑節能制度的建立健全，
各級政府及其部門、相關企事業單位等法定職責的落實，建筑節
能工作總體進展的情況，當前推進建筑節能工作中存在的主要問
題和解決措施，以及修改完善法律的意見建議等。
地方也積極開展應對氣候變化立法和調研工作，因地制宜完
善本地應對氣候變化法律體系。例如河南、廣東、黑龍江等省人
大常委會頒布了節約能源條例，湖南省、上海市人大制定了建筑
節能條例，重慶市人大常委會/人大常委會委員會組織了《重慶市循環經濟促進條例》
的調研起草工作。青海省人民政府頒布了《青海省應對氣候變化
辦法》。
第二節 健全管理和工作機制
完善工作機制，成立了由國家發展改革委牽頭的應對氣候變
化領導小組協調聯絡辦公室，對國家應對氣候變化專家委員會進
行了充實調整，進一步加強了力量，擴大了學科覆蓋面。開展了
應對氣候變化中長期規劃研究。
中國氣象局制定了2009 年和2010 年氣象領域氣候變化重點
工作計劃，初步建立起了國家、區域、省三級氣候變化工作交流
平臺，成立了專門科研業務機構。加強了對省級氣象部門應對氣
候變化業務技術指導，印發了《區域和省級氣象部門應對氣候變
化工作技術手冊》。
國家海洋局成立了專門的應對氣候變化領導小組，并編制了
《海洋領域應對氣候變化工作方案（2009-2015）》，建立了業務
化的二氧化碳海-氣交換通量和海平面變化監測體系。
建立業務培訓機制，國家發展改革委多次舉辦氣候變化能力
建設培訓研討活動，對各地從事氣候變化領域工作的管理人員進
行業務培訓。中國氣象局已連續舉辦了七屆“氣候系統與氣候變
化國際講習班”，共有來自氣象、農業、中國科學院等有關部門
及科研院所、高等院校和來自亞非發展中國家的近千名年輕科學
家接受了培訓，取得了良好的效果。此外，還組織舉辦了面向各
級干部和業務骨干的氣候變化培訓。
第三節 加強統計監測和信息系統建設
國家發展改革委組織編制了國家2005 年溫室氣體排放清單，
建立了中國溫室氣體清單數據庫，啟動了部分省區和城市溫室氣
體清單編制工作。相關部門積極推進溫室氣體監測試驗，在全國
范圍內建立若干省級溫室氣體試點監測站，選擇電力、鋼鐵、水
泥等重點工業行業的若干典型企業開展二氧化碳自動監測試點，
選擇典型城市生活垃圾填埋處理場開展甲烷在線監測試點。這些
項目的實施，將對提高中國溫室氣體排放核算能力起到積極作用。
完善應對氣候變化統計體系。對能源消費統計相關內容進行
修訂和補充，增加和細化了能源品種，使之基本與國際能源統計
品種分類一致，增加了可再生能源電力產量和國際燃料艙等統計
內容。加強對能源供應、消費的統計和單位國內生產總值能耗的
核算，及時進行節能監測和節能分析，為國家節能減排政策的制
定提供參考依據。
制定《綜合氣象觀測系統發展規劃（2010-2015 年）》，統籌
規劃和建設國家氣候觀測網、國家天氣觀測網、區域氣象觀測網
和專業氣象觀測網，提升觀測系統穩定可靠運行水平，促進各種
觀測資源共享，建立綜合氣象觀測系統數據統一收集、處理和共
享平臺。2009 年以來，國家安排氣象項目中央投資24 億元，用于
氣象監測與災害預警工程、新一代天氣雷達系統、氣象衛星、碳
循環溫室氣體監測分析系統建設等，為提高氣象預測預報能力、
氣象防災減災能力、應對氣候變化能力和開發利用氣候資源能力
奠定了基礎。
加強海洋氣候觀測能力建設，完成了57 個驗潮站的GPS 觀測
設施建設和設備安裝、3 個站位近海浮標維修改造、10 余艘遠洋
志愿船的設備改造工作。在整合原有沿海臺站和近海浮標觀測網
基礎上，完成了44 個老舊海洋站改造和26 套X 波段雷達、10 套
應急觀測平臺、4 套海上油氣平臺觀測系統的設備選型工作，并在
西太平洋、南大洋和東南印度洋海域布放了一批漂流浮標、深海
潛標和錨系浮標。
第四節 增強科技支撐能力
2009 年以來，實施了應對全球氣候變化科技專項，開展了應
對氣候變化基礎與應用科學研究項目，加大了重大減緩與適應技
術的研發，加強了重大戰略與政策研究，有效地提高了氣候變化
領域的科學研究實力。
在基礎研究方面：實施了碳收支認證及相關問題科技專項，
著力研究中國溫室氣體排放量、固碳潛力、溫度對二氧化碳的敏
感性、氣溶膠對氣候變化的影響、溫升期生態與環境的響應等科
學問題。更新發布了“中國區域氣候變化預估數據集”，優化了
國家基準氣候站網布局，推進大氣溫室氣體成分衛星遙感能力建
設，為我國氣候變化科學研究提供了基礎數據。
在應用研究方面：開展了森林碳匯潛力研究、計量與監測，
建立了中國CDM 造林再造林碳匯項目綜合評價指標體系與評價方
法，對全國森林生態系統的碳循環、碳儲量以及碳源匯格局和碳
匯功能等進行了初步觀測和研究。啟動了全球氣候變化地質記錄
研究、中國地質碳匯潛力研究、二氧化碳地質儲存調查和低碳排
放地質礦產能源調查等工作。組建了若干個海-氣相互作用與氣
候變化重點實驗室，開展了中國近海及沿海區域對氣候變化的響
應、海底碳封存、海洋生物固碳等研究。
在低碳技術研發方面：建立了世界上首座500 瓦燃料敏化太
陽能電池示范系統，1.5 兆瓦直驅永磁式風電機組研發成功并實現
產業化。“十一五”期間，國家科技計劃累計安排節能降耗等領
域研發項目經費超過130 億元，在煤燃燒、煤氣化、煤液化、太
陽能電池、太陽能制氫，生物催化轉化等方面取得了一批基礎研
究成果。2009 年以來，還安排國家補助資金4000 萬元，支持建設
了先進儲能材料、清潔煤高效成套設備等國家工程研究中心。加
強碳捕集和封存（CCS）技術的研發應用，研究制定了碳捕集與封
存利用技術（CCUS）發展路線圖并籌建了CCUS 產業技術創新聯盟。
在項目布局上探索將二氧化碳捕集與封存與強化采油技術（EOR）
相結合，中國神華、華能集團等企業開展了CCS 全流程示范項目
建設，建成了世界上規模最大的燃煤電廠二氧化碳捕獲工程。
第四章 公眾意識和行動
面對氣候變化的挑戰，中國注重發揮各方面的積極性，提高
公眾應對氣候變化的意識，以實際行動減緩和適應氣候變化。
第一節 政府積極引導
2009 以來，中國各級政府通過舉辦節能宣傳周、環境主題日
科普活動、論壇、展覽等內容豐富、形式多樣的活動，普及和傳
播氣候變化的科學知識，不斷提高公眾的氣候變化意識，取得明
顯效果。
繼續開展節能宣傳周活動。2009 年活動以“推廣使用節能產
品，促進擴大消費需求”為主題，2010 年活動以“節能攻堅，全
民行動”為主題。宣傳周期間，有關部門開展了贈送節能叢書、
合同能源管理節能公益講座、“校園低碳行動”、“我為節能減
排獻一策”活動等，調動公眾參與節能減排的積極性，組織了全
國節能減排（建設節約型社會）主題招貼設計大賽、建設節約型
社會文藝作品征集、向貧困地區捐助節能燈等活動，舉辦循環經
濟促進法電視大賽。通過加強節能減排宣傳教育，普及了氣候變
化知識，推動形成節約能源的消費模式和生活習慣。
專欄五：2010 全國節能宣傳周活動
為打好節能減排攻堅戰，推動建設資源節約型、環境友好型社
會，2010 年6 月12 日至18 日舉辦了2010 年全國節能宣傳周活動。
活動的主題是“節能攻堅、全民行動”。節能宣傳周期間，企業、
機關、學校、社區、軍營充分運用廣播、電視、報紙等媒體及網絡、
手機等信息平臺，廣泛宣傳節約能源、提高能效的重要性，形成更
加濃厚的節能減排社會氛圍。國家節能中心、各級節能監察機構、
節能技術服務中心積極配合開展宣傳活動，組織節能減排網絡行
動，發送節能減排公益短信，推行節能環保駕駛，開展能源緊缺體
驗活動，倡導公眾綠色出行。宣傳周期間各地積極推行綠色消費，
貫徹執行“限塑令”，抵制商品過度包裝，利用宣傳周大力推廣高
效照明產品、節能空調、節能汽車、高效節能電機等。同時，各部
門圍繞“節能攻堅、全民行動”主題，舉辦政府行動、企業行動、
社區行動等針對不同群體的宣傳活動。
利用世界環境日、世界氣象日、地球日、防災減災日、科普
日等主題日，積極開展氣候變化科普宣傳。通過社區家庭排放調
查、發放氣候變化宣傳教材，舉辦“參與碳補償，消除碳足跡”
等活動，宣傳普及低碳知識，提高人們的減排意識，引導居民實
踐低碳生活。2010 年“六五”環境日主題確定為“低碳減排·綠
色生活”，并開展青年環境友好使者推動全民低碳減排行動，在
社會上引起了廣泛反響。第二十屆全國圖書交易博覽會成都展會
舉辦了“地球，我們的家園”氣候變化主題科普宣傳活動，通過
演出原創舞臺劇，以新穎獨特、輕松幽默的方式向公眾宣傳了氣
候變化科普知識，激發人們對氣候變化的關注和危機意識。
舉辦了各種與應對氣候變化有關的論壇、展覽，提高公眾應
對氣候變化的意識。2010 年6 月，北京市人民政府主辦了以“低
碳技術、綠色經濟”為主題的2010 中國北京國際節能環保展覽會。
2010 年11 月，商務部等12 個部委舉辦2010 年中國綠色產業和綠
色經濟高科技國際博覽會，向公眾大力普及綠色理念和綠色知識，
倡導綠色消費，積極塑造綠色的生活方式。
第二節 非政府組織在行動
近年來，中國環境保護領域的非政府組織不斷發展壯大，他
們活躍在應對氣候變化等各個方面，為宣傳普及相關知識、提高
公眾參與意識，起到了重要的推動作用。
由自然之友、北京地球村、綠家園志愿者、公眾環境研究中
心、行動援助等民間組織牽頭組成的“中國公民社會應對氣候變
化小組”，通過網絡、報紙等媒體面向公眾、民間組織公開征集
中國公民社會應對氣候變化問題的立場，并組織開展了一系列討
論，2009 年11 月發布了《2009 中國公民社會應對氣候變化立場》，
反映了中國民間機構對氣候變化問題的態度和立場。
專欄六：《2009 中國公民社會應對氣候變化立場》（節選）：
國際談判層面：
一、為了避免最嚴重的氣候變化災難，各國政府應該在《聯合國氣
候變化框架公約》下制定共同應對氣候變化的目標。發達國家必須
主動承擔減少溫室氣體排放的責任，率先減排。
二、發達國家必須承諾在2020 年將溫室氣體排放量在1990 年水平
上減少40%，其中絕大多數應當在其本土執行，并制定出本土減排
和通過市場機制海外減排的明確比例。
三、在堅持“共同但有區別的責任”的前提下，發達國家必須積極
地采取資金支持、技術轉讓和能力建設支持等措施，幫助發展中國
家更好地減緩和適應全球氣候變化。而發展中國家應當積極主動地
在本國內實施減緩、適應氣候變化的措施，自主制定本國的排放控
制指標。
四、發達國家和發展中國家共同探索全球的低碳型可持續發展，調
整能源結構，提高能效，在世界范圍內尤其是人均能耗和碳排放高
于世界平均水平的國家中，通過宣傳倡導、市場補貼、政策立法等
方式，推廣可持續的生活方式，減少人均能耗。
五、各個國家應一起努力爭取在哥本哈根會議期間達成一個真正公
平、公正、惠及貧困國家和弱勢人群的協議。
六、在全球金融危機背景下，不能放松應對氣候變化的力度，各國
應當發展低碳經濟，創造綠色就業機會。
國內政策建議：
七、中國作為受氣候變化影響嚴重的發展中大國之一，應該在應對
氣候變化方面為發展中國家樹立榜樣。
八、中國政府在制定、實施適應和減緩氣候變化的政策時應充分考
慮社會公平的原則。
九、積極采取節能減排措施，在正確評價對環境以及社會所造成影
響的前提下，大力發展可再生能源，發展低碳經濟，走可持續發展
之路。在采用應對政策、市場機制和技術手段時，預防和緩解對社
會、環境造成的不良影響。建立相應的制度機制，將減緩氣候變化
及節能減排的目標和應對其他環境問題相結合，提高環保工作的整
體效率，避免氣候變化的減緩措施和其他環境目標相沖突。
十、同時，中國政府必須積極采取適應措施，減輕氣候變化對生態
脆弱地區以及貧困人口的影響；提升貧困人口、弱勢群體和脆弱地
區適應氣候變化的能力和條件。
十一、政府應鼓勵并保障公眾和民間團體參與應對政策的制定以及
實施過程的監督。
中國大學生環境組織合作論壇、北京大學清潔發展機制研究
會等7 個成員單位發起組成了中國青年應對氣候變化行動網絡
（CYCAN），致力于組織中國青年開展有關全球變暖、能源問題的
項目，推動資源節約型校園建設。該組織向全國高校環保論壇發
出1000 余份參與CYCAN 試點項目的邀請，選拔了21 個省（區、
市）的23 所高校代表赴京參加節能減排相關培訓，并在各高校開
展具體的應對氣候變化行動。全國300 余所高校的青年團體及100
多家企業響應其倡議，開展了一系列應對氣候變化的活動。
中華環境保護基金會主辦了第四批大學生環保公益活動資助
項目，來自全國各地72 所高校學生社團的75 個公益項目得到資
助。項目的主題是“積極行動，應對氣候變化”，帶動了更多的
高校學生社團參與到應對氣候變化事業中來。
山水自然保護中心舉辦了“中國商界氣候變化國際論壇”，
阿拉善SEE 生態協會組織200 余名中國企業家發布了《中國企業
界哥本哈根宣言》。
第三節 媒體、公眾廣泛參與
2009 年以來，中國媒體對氣候變化問題的關注明顯升溫，進
行了大量的報道和宣傳活動、為提升公眾的參與意識發揮了重要
作用，社會公眾也積極參與應對氣候變化活動，實踐綠色出行、
低碳辦公，能源節約、環境保護意識明顯提升，逐步形成保護自
然生態環境、人人有責的社會氛圍。
主要新聞媒體加大節能和應對氣候變化宣傳報道力度。中
國中央電視臺、新華社等先后制作了《面對氣候變化》、《應
對全球變暖--中國在行動》等一系列專題報道節目，拍攝了《關
注氣候變化》系列宣傳片。2009 年哥本哈根氣候變化大會和2010
年聯合國氣候變化國際談判天津會議期間，中國各大媒體都進行
了大量報道，向公眾和國際社會展示中國在應對氣候變化方面付
出的努力和成就。2009 年7 月，在北京舉辦了“氣候變化與低碳
經濟發展媒體高層論壇--2009 氣候變化中國聲音”，為中國媒
體搭建了一個交流平臺，促進了其與國內氣候變化領域的決策者
和研究者之間的對話，加強了與國際媒體的交流，增進了國內外
對中國能源與氣候變化政策和行動的了解。
中國媒體還通過不同的方式來倡導綠色環保、低碳消費的理
念。2010 年3 月，北京日報等單位主辦了“綠色北京·低碳出行”
大型環保倡議活動，推出了低碳出行專刊，宣傳環保節能、低碳
生活、從你我做起的理念，倡導廣大市民朋友少開車，多乘用公
共交通工具，并發放《“綠色北京·低碳出行”市民互動問卷》
60 萬份，收集廣大市民建設綠色北京的意見建議。2010 年8 月，
中國新聞社在北京王府井步行街舉辦了“低碳發展，低碳生活”
公益影像展，通過180 余幅精彩照片，展現了中國低碳發展的綠
色畫卷，讓公眾更加深入地了解了中國為應對氣候變化所做出的
不懈努力，也向國際社會和社會公眾展示了中國低碳發展所取得
的成果。
中國的互聯網媒體也積極關注應對氣候變化，新華網、人民
網、搜狐、新浪等媒體都設立了應對氣候變化專題網頁，及時追
蹤報道全球應對氣候變化的熱點新聞，宣傳低碳生活理念。中國
能源網還每月發布一期“氣候對話”視頻節目，邀請政府官員、
專家、企業家、公眾人物到節目中對話討論，呼吁全球各界人士
共同關注氣候變化，參與到保護地球氣候的行動中來。
中國公眾也以實際行動積極應對氣候變化，開展了豐富多彩
的活動。2009 年4 月22 日，“酷中國COOL CHINA--全民低碳
行動試點項目”在北京啟動，主題為“全民齊行動，減緩碳排放”，
通過開展講座、社區低碳生活方式宣傳展覽，組織社區閑置物品
交換或捐贈活動，在大學生志愿者、社區居民中評選低碳之星，
提高全民節能減排意識。2009 年5 月，“千名青年環境友好使者
行動”正式啟動，在機關、學校、社區、軍營、企業、公園和廣
場等開展環保宣講活動，倡導低碳生活，踐行綠色消費。各界響
應世界自然基金會發起的“地球一小時”倡議，在每年三月最后
一個星期六晚熄燈一小時，共同表達了保護全球氣候的意愿。
2010 年在中國上海舉辦的世界博覽會提出了“低碳世博”理
念，確定以“低碳、和諧、可持續發展的城市”為主題，將大量
新能源、節能環保科技成果轉化應用于世博會，使世博會成為廣
泛宣傳低碳、環保生活理念的重要活動場所。世博園區內的各種
建筑都按照節能、生態建筑的要求進行設計與建設，充分利用自
然風場、自然透光、屋頂與墻面綠化等，減少建筑能源消耗。世
博園內運行著太陽能設施、新能源汽車、智能電網、LED 照明工程
等一系列示范應用項目，在節能減排方面，創下多項世博歷史紀
錄和國內記錄。世博自愿減排活動得到了社會各界的廣泛關注和
積極參與，首批兩萬張“世博綠色出行低碳交通卡”一個月內全
部認購完畢。世博會期間，來自香港、北京、杭州、重慶、寧波
等8 個地區的150 位青少年氣候大使在世博園中與公眾互動，宣
傳“氣候變化，我們共同應對”，呼吁全社會共同參與。此外，
世博綠色出行活動從2009 年5 月啟動以來，穿越了“長三角”6
個城市，78 家行業協會和企業承諾員工綠色出行上下班，172 所
學校的近兩萬名學生和家長填寫了“綠色出行承諾書”，124 個社
區開展了各具特色的綠色出行倡導活動，已認建“世博綠色出行
林”5000 平方米。2010 年7 月，上海世博會展館內召開了“國際
青年能源與氣候變化峰會”，以“低碳理想·青年起航”為主題，
為來自中國及世界各地的青年們提供了一個了解清潔能源的發
展，探討國際氣候新制度的平臺，通過開展青年與政府、企業、
非政府組織、媒體之間的對話，傳遞了青年人共同建設低碳未來
的理念和夢想，鼓勵青年人展示自己及其組織在能源與氣候變化
領域所取得的成果，培養未來應對能源及氣候變化領域的青年領
袖。
專欄七：低碳世博--制定并發布低碳世博總體工作方案，在上海世博會的規劃
建設、展示展覽、論壇活動、管理運營等環節全過程、全方位體現
低碳理念和技術，廣泛發動社會各界共同參與和合力推進。專門設
立氣象館，這是氣象主題第一次直接獨立參展世界博覽會，也是世
博會157 年歷史上出現的首個獨立參展世界展館。世界氣象館以“全球氣候變化與城市的責任”為主線，通過模擬未來氣候變化可
能導致的災難等方式，詳細展示全球氣候變化給城市、給人類的生
活帶來的巨大影響和危害，呼吁參觀者從身邊小事做起，節能減排，
共同應對氣候變化。--低碳技術應用方面，在世博場館建設中采用4.5 兆瓦以上
的太陽能光伏發電設備、LED 照明、亞洲最大的垂直綠化墻、非氟
利昂燃氣空調等節能低碳技術，廣泛使用的雨水回收利用、節水設
備以及江水源/地源熱泵等。--宣傳展示低碳方面，中國國家館把“節能低碳”作為展示
主題加以演繹。舉辦“世博綠色出行”活動，通過開發“世博出行
碳計算器”、“穿越長三角-綠色出行看世博”和“降碳盛典-綠
色出行之夜”等系列活動普及世博低碳理念。舉辦世博會自愿減排
活動，號召個人和企業通過捐資或贈送減排量等方式自愿進行。--低碳運營管理方面，世博園內公共交通“零排放”、周邊
交通低排放，為游客提供環保清潔的交通服務，各類新能源汽車的
規模運用超過1000 輛。實施《中國2010 年上海世博會綠色指南》，
共同倡導“低碳世博”理念。同時，實施碳抵消項目，在世博園區
和其它地區種植世博林，建設一批可再生能源等碳抵消項目。
第五章 地方應對氣候變化的政策與行動
中國各地積極落實國家應對氣候變化方案和工作部署，結合
本地區實際，健全工作機構、出臺相關政策、開展低碳發展實踐，
推進了應對氣候變化工作的全面開展。
第一節 健全組織機構和工作機制
2009 年以來，又有貴州、吉林、云南、重慶、廣東等省份成
立了由政府主要領導任組長、有關部門參加的應對氣候變化工作
領導小組，負責領導各省應對氣候變化工作，目前全國各省（區、
市）均已建立應對氣候變化領導機構。同時，在省級發展改革部
門設立了應對氣候變化工作機構，具體承擔擬訂和實施各省應對
氣候變化方案及相關規劃編制，組織開展清潔發展機制項目工作，
進行應對氣候變化能力建設，指導氣候變化領域對外合作。
完善相關工作機制，大力加強干部培訓。各省通過組織各種
形式的學習、培訓活動，加深了對氣候變化的認識，明確了應對
氣候變化的工作領域和任務，增強了應對氣候變化的緊迫感和責
任感。如吉林等省依托中國省級應對氣候變化方案項目，通過舉
辦應對氣候變化能力建設培訓班，邀請專家為從事氣候變化工作
的干部進行了專題培訓，提高了應對氣候變化的能力。
各省積極組建應對氣候變化的專家隊伍。依托省級發展規劃
研究機構、環境保護科研單位、農業林業科研部門和高等院校，
開展氣候變化科學研究和監測、影響評估及對策研究工作。天津
市組織市科研單位和南開大學等高校開展了低碳經濟指標體系、
低碳發展模式等研究。各地高等院校相繼成立了氣候變化和低碳
經濟研究機構，為地方應對氣候變化提供了智力支撐。
第二節 編制和實施地方應對氣候變化方案
為貫徹落實應對氣候變化國家方案，各省（區、市）啟動了
本區域應對氣候變化方案編制工作，統籌規劃本地應對氣候變化
政策和行動。目前，中國31 個省（區、市）均已完成了應對氣候
變化方案的編制，進入了組織實施階段。各省在方案中提出應對
氣候變化要堅持低碳發展、循環發展和綠色發展理念，以控制溫
室氣體排放、促進低碳發展為目標，以保障經濟可持續發展為核
心，以增強自主創新和科技進步為支撐，以節約能源、發展新能
源、加強生態保護和建設為突破口，以增強政府、企業和公眾的
氣候變化意識為抓手，促進經濟發展方式和消費方式的轉變，不
斷提高應對氣候變化能力。
專欄八：浙江省應對氣候變化方案簡介
浙江是東部沿海經濟發達省份，特殊的自然地理環境和經濟社
會特點決定了極易受到氣候變化的不利影響。為加強應對氣候變化
的能力建設，推動全省可持續發展，浙江省組織編制了《浙江省應
對氣候變化方案》，明確了全省近期應對氣候變化的目標、基本原
則、重點領域及政策措施。
該方案明確提出以科學發展觀為指導，堅持節約資源和保護環
境的基本國策，以有效控制溫室氣體排放、提高適應氣候變化能力。
為實現上述目標，努力采取以下政策措施：調整經濟結構，轉變發
展方式；發展清潔能源，優化能源結構；強化工業生產、農業和廢
棄物處理溫室氣體排放控制；加大生態經濟投入，加快生態省建設；
增強農業生產適應能力；強化林業及其他生態系統適應能力；減少
水資源的脆弱性；提高海岸帶抵御災害能力；強化基礎性研究；加
強自主創新能力的提升；完善防汛防臺抗旱體系；著力構建農房防
災減災保障體系；加大宣傳教育；提高管理水平，以進一步推動全
省應對氣候變化各項工作。
各地切實抓好省級應對氣候變化方案的實施工作，大力推進
本區域經濟結構調整，優化能源結構，大力發展清潔能源，加大
節能工作力度，加強培訓和宣傳教育，不斷提高適應氣候變化的
能力。大部分地區方案得到較好實施，確保了國家應對氣候變化
方案的貫徹落實。
第三節 制定專項規劃和政策
圍繞提高應對氣候變化能力，各地在節能、發展清潔能源和
循環經濟等領域紛紛制定專項規劃，推動相關工作取得扎實進展。
云南省編制了發展低碳經濟規劃綱要，明確了建設低碳發展先行
示范省的目標；重慶在2009 年溫室氣體排放及控制對策研究技術報
告的基礎上，編制完成了《重慶市溫室氣體控制規劃綱要》；湖北、
海南等省出臺了節能中長期專項規劃；甘肅省編制了循環經濟總體
規劃，青海省頒布了柴達木循環經濟試驗區總體規劃，27 個循環經
濟試點省（市）出臺了循環經濟規劃或實施方案；湖南、寧夏、黑
龍江、內蒙、廣西等省區制定了新能源等戰略性新興產業發展規劃；
北京、湖北、云南等地均啟動了“十二五”應對氣候變化專項規劃
編制工作。
各地還結合實際，研究制定了一系列指導性文件，出臺了許
多有利于應對氣候變化的重大政策舉措。湖北、海南擬定了關于
低碳發展的意見；福建、遼寧、浙江、黑龍江、廣西、四川等省
區出臺了專門文件或工作方案，要求進一步加大工作力度，確保
實現“十一五”節能減排目標；海南、遼寧等省制定了公共機構
節能管理和考核辦法；廣東省出臺了節能獎勵辦法；黑龍江、遼
寧印發了重點節能技術推廣或能效指導目錄；黑龍江、浙江、遼
寧、重慶等制定了工業、交通、建筑等重點領域節能指導文件或
標準；湖北、四川、浙江、重慶制定了發展循環經濟的專門文件；
各省還出臺政策措施，努力推進經濟結構調整，降低單位國民生
產總值能源強度，福建、廣東等省制定了推進產業結構調整或轉
變發展方式方面的指導意見，出臺了鼓勵發展的產業指導目錄；
浙江鼓勵和扶持服務業加快發展，出臺了專門指導文件；北京、
內蒙、福建、河北等省市制定了發展太陽能、風能等戰略性新興
產業的行動方案或支持政策；廣西、黑龍江、浙江出臺專項政策，
全面推進造林綠化工作，努力增加森林碳匯。
第四節 地方低碳發展的實踐
近年來，中國各地在經濟社會發展過程中，加快推進可持續
發展戰略的實施，綠色發展的理念正在逐步深入人心，2009 年11
月中國政府確定2020 年控制溫室氣體排放目標以來，各地紛紛主
動采取行動，落實中央決策部署，結合實際，提出發展低碳產業、
建設低碳城市、倡導低碳生活，大膽探索綠色低碳發展的經驗。
國家低碳試點省積極探索符合實際的低碳發展模式。廣東省
大力推進產業結構調整和經濟發展方式轉變，提出“騰籠換鳥”，
加快戰略性新興產業和服務業發展，抑制高耗能、高排放產業盲
目擴張，通過積極發展核電等低碳能源優化能源結構，推動產業
體系和消費模式向低碳綠色轉型；遼寧省以結構調整為主線，以
規模化、集群化、高端化、低碳化為發展方向，以沿海經濟帶和
沈陽經濟區為重點，加快以低碳技術改造傳統產業，發展現代工
業，大力淘汰落后產能，推動形成以低碳排放為特征的經濟發展
模式；湖北省加快鋼鐵、石化、汽車等傳統制造業技術改造步伐，
不斷降低重點企業能耗水平，加快發展節能型汽車和新能源汽車、
光纖、信息、太陽能等產業，打造先進制造業基地，積極探索低
碳發展的新途徑；陜西省加快發展飛機制造、機床等裝備制造業、
現代農業和旅游等新興服務業，全力推進“氣化陜西”工程，大
力開展退耕還林還草等重點生態工程建設，努力建設生態環境良好
的西部新家園；云南省利用資源優勢，大力發展水電、太陽能、生
物質能等非化石能源，把旅游、商貿作為支柱產業，加大扶持力度，
持續開展造林和森林經營活動，森林覆蓋率達到50%以上，對維護
區域生態平衡發揮了重要作用，目前云南省水電與火電的裝機比例
達到61:39，水電比重位居全國前列。
國家低碳試點城市努力打造低碳發展示范區。天津市積極構
建高端化、高質化、高新化產業結構，形成了航空航天、新能源
新材料等八大優勢支柱產業，與新加坡、日本合作建設生態城和
低碳示范區；重慶市將低碳試點工作與產業結構調整、城市規劃
建設、推進科技創新相結合，提升節能環保等新興產業比重，加
快發展低碳交通和綠色建筑、綠色照明，加強低碳技術的研發應
用，努力建設宜居重慶、森林重慶；杭州市率先提出了打造低碳
城市的設想，加快推進低碳產業、低碳建筑、低碳交通、低碳生
活、低碳環境和低碳社會“六位一體”的低碳城市建設；南昌市
奉行“生態立市、綠色發展”的思路，牢固樹立“既要金山銀山，
更要綠水青山”的理念，堅持清潔生產與低碳生活并重，加快實
施發展低碳產業、建設低碳城市行動計劃，努力打造低碳生態經
濟示范城市；深圳市在加快發展過程中形成了高新技術、現代金
融、現代物流和文化四大支柱產業，積極構建節能環保政策法規
體系，成為創新發展、低碳發展先行區域；河北省保定市在新能
源和能源設備制造領域發展迅速，重點打造“中國電谷”和“太
陽能之城”，加快推動新型能源在城市基礎設施和居民生活領域
的推廣應用；廈門堅持規劃先行，重視產業節能和清潔生產，大
力發展低碳建筑和低碳交通；貴陽市加快發展循環經濟，建設生
態文明城市，提高了可持續發展能力。
其他地區也開展了各具特色的低碳發展實踐。北京市制定了
綠色北京行動計劃，通過打造綠色生產、消費、環境三大體系和
實施清潔能源、綠色建筑、綠色典范等措施，積極探索綠色發展
之路。上海市在崇明生態島、臨港新城和虹橋樞紐建設過程中積
極探索綠色低碳發展新方式。山西右玉縣通過長時期的植樹造林，
把不毛之地建成了生態家園，成為生態文明建設的典型。
專欄九：山西右玉持續造林60 年，不毛之地變綠洲
山西右玉縣地處晉西北，位于“三北”地區長城沿線潛在沙漠
化地帶。氣候高寒干旱，年均降水量僅443 毫米。20 世紀50 年代
初，全縣僅有殘余林木8000 畝，森林覆蓋率僅有0.3%。
自新中國成立以來，右玉縣人民持續造林60 年，從實踐中總
結出了樹草結合、喬灌混植、以草護林、以林固沙的治理辦法。為
阻止風沙，他們采取了先固沙再密植的辦法，即在流動沙丘上，把
莊稼秸稈打成結，鋪在沙丘上面，然后在沙丘頂部密植造林，堅持
先固風沙，后造林帶，逐步控制，多年連片的治沙手段，用此方法
先后治理了黃沙洼、老虎坪、殺場洼、盤石嶺、滾石溝等等一個又
一個荒山禿嶺。現在，全縣擁有林木面積超過150 萬畝，森林覆蓋
率上升到51%。生態旅游、生態農業、畜牧成為右玉縣農村經濟的
支柱產業，并已初步形成5 條農產品產業鏈，建成了李達窯優質燕
麥、右衛鎮土豆、威遠鎮蔬菜等一批綠色食品生產基地。2009 年，
右玉縣可持續發展增長速度位居山西全省第一。
第六章 行業應對氣候變化的行動
工業領域是能源消耗的重點領域，2009 年以來，中國在重點
行業淘汰落后產能，狠抓節能減排，加快技術進步，創新管理制
度，制定了一系列行業規劃，并付諸實施，應對氣候變化的行業
行動取得了明顯成效。
第一節 電力行業
提高技術水平，優化電源結構。大容量、高效率、低能耗、
低排放的節能環保型燃煤發電機組比例持續提高，現役火電機組
中，30 萬千瓦以上機組占到67%以上。目前中國正在運行的百萬
千瓦級超超臨界機組達到21 臺，正在建設24 臺，成為擁有百萬
千瓦級超超臨界機組最多的國家。水電、核電、風電等清潔能源
發展加快，2010 年上半年，全國新投產電力裝機容量累計達3301
萬千瓦，其中水電等清潔能源1104 萬千瓦，占全部新增容量的
33.45%。電網節能降耗改造力度加大，建成世界上第一條±800
千伏直流輸電線路和1000 千伏交流輸電示范工程，輸電線損從
9.64%降為6.07%，累計下降了3.57 個百分點。加快淘汰落后產能，“十一五”全國累計關停小火電機組將超過7000 萬千瓦。按同等
電量由大機組代發計算，每年可節約標準煤1.1 億噸，減少二氧
化碳排放約2.8 億噸。
推動管理和制度創新，優化資源配置。積極開展發電權交易，
東北電網公司、黑龍江省電力有限公司、華能伊敏煤電公司、華
能新華發電公司簽署協議，首次實現了跨省發電權交易，對在更
大范圍內降低發電能耗和污染排放，推動電力市場化發展起到了
積極示范作用。國家電網公司建設了25000 余個電力需求側管理
示范項目，為提高綜合能效水平進行了積極探索，年節約電量460
億千瓦時，相當于減少標煤消耗約1500 萬噸，節能減排成效顯著。
目前，中國供電煤耗進一步下降，截至2009 年11 月，全國
供電標準煤耗由2008 年的345 克/千瓦時下降到339 克/千瓦時，
提前實現“十一五”末供電煤耗355 克/千瓦時的目標，進入世界
先進行列。
第二節 鋼鐵行業
鋼鐵行業進一步加大節能減排工作力度，落實國家《關于進
一步加大節能減排力度加快鋼鐵工業結構調整的若干意見》和《鋼
鐵產業調整和振興規劃》，加快產業結構調整步伐，提出噸鋼二
氧化碳排放控制目標。按照規劃要求，鋼鐵行業從2009 年3 月開
始，計劃按期淘汰300 立方米及以下高爐產能和20 噸及以下轉爐、
電爐產能；2010 年年底前，淘汰300 立方米及以下高爐產能5340
萬噸，20 噸及以下轉爐、電爐產能320 萬噸；2011 年底前再淘汰
400 立方米及以下高爐、30 噸及以下轉爐和電爐，相應淘汰落后
煉鐵能力7200 萬噸、煉鋼能力2500 萬噸；重點大中型企業噸鋼
綜合能耗不超過620 千克標準煤，噸鋼二氧化碳排放量低于1.6
噸，二次能源基本實現100%回收利用。
鋼鐵行業兼并重組步伐加快，鋼鐵骨干企業不僅完成了大量
產業升級、技術改進、節能減排任務，而且在行業整合中發揮了
引領和示范作用。寶鋼重組寧波鋼鐵公司，唐鋼、邯鋼和承鋼重
組為河北鋼鐵集團，濟鋼、萊鋼和山東冶金總公司重組為山東鋼
鐵集團，天津冶金公司、天鋼、天鐵、天津鋼管重組為渤海鋼鐵
集團，首鋼重組山西長治鋼鐵公司、通化鋼鐵公司和貴陽特鋼，
目前中國粗鋼產能超過1000 萬噸的大型鋼鐵企業達到11 家，兼
并重組推動了鋼鐵行業結構升級，提高了能源利用效率。
鋼鐵行業單位產值能耗大幅度降低。2009 年納入統計的大中
型鋼鐵企業噸鋼綜合能耗619.43 千克標煤，比上年同期下降
1.74%；噸鋼新水耗量4.43 立方米，比上年同期下降12.75%。2010
年上半年，大中型鋼鐵企業噸鋼綜合能耗同比下降2.15%，噸鋼新
水耗量同比下降9.06%。
第三節 石化行業
落實《石化產業調整和振興規劃》，通過修訂產業政策、提
高準入門檻和產品質量標準、上大壓小、產能置換，推動了產業
結構調整和落后產能淘汰工作。從2009 年起，采取區域等量替代
方式，淘汰100 萬噸及以下低效低質落后煉油裝置，積極引導100
萬-200 萬噸煉油裝置關停并轉；關閉了一批小煉油企業和低水平
的氮肥、磷肥企業，淘汰落后焦炭產能1809 萬噸和電石產能46
萬噸。
行業技術進步加快，技術節能效果顯著。開展了二氧化碳用
于三次采油、生產可降解塑料、綠藻生物轉化制取油品等石化行
業低碳技術研發和產業化示范工程，繼續推廣先進煤氣化技術、
大型密閉式電石爐技術、電石爐氣綜合利用技術等，一些重點領
域的關鍵技術產業化取得重大突破。由于工藝改進，部分重點耗
能產品能耗水平達到或接近國際先進水平。
加強企業能源管理。開展重點能耗企業能源審計，做好重點
耗能產品能效對標工作，研究制定包括尿素等18 個重點耗能產品
的能源消耗限額強制性國家標準，加強對已出臺的燒堿、電石、
合成氨、黃磷等4 個產品的能源消耗限額強制性國家標準的宣傳
和貫徹落實，保障“十一五”節能目標的實現。
絕大部分重點耗能產品能源消耗呈逐年下降趨勢，主要耗能
產品的能耗水平與國外先進水平之間的差距正在逐步縮小。截至
2009 年末，煉油噸油能耗率降低13.5%，化工噸產品能耗率下降
19.2%。煉化板塊累計節能307.45 萬噸標煤。
第四節 建材行業
建材行業是國民經濟重要的基礎原材料工業，也是高耗能、
高排放行業。特別是水泥生產，是溫室氣體的重要排放源。為了
完成建材行業“十一五”單位工業增加值能耗降低20%的目標，建
材行業積極推動行業節能工作。
優化產業結構，淘汰落后產能。2009 年已淘汰水泥熟料產能
7416 萬噸，平板玻璃600 萬重量箱。2010 年將再淘汰水泥落后產
能1.07 億噸，平板玻璃993.5 萬重量箱。水泥行業兼并重組繼續
加快，產業集中度大幅提高，10 家水泥企業熟料年產能占全國新
型干法水泥熟料產能的45%。2012 年以前，水泥行業將淘汰窯徑
3.0 米以下水泥機械化立窯生產線、窯徑2.5 米以下水泥干法中空
窯、水泥濕法窯生產線、直徑3.0 米以下的水泥磨機以及水泥土
窯、普通立窯等落后水泥產能；玻璃行業平拉工藝平板玻璃生產
線將全部淘汰。
提升生產工藝，發展循環經濟。大力發展水泥熟料生產新型
干法工藝，2010 年新型干法工藝比例為80%以上，比2005 年提高
41 個百分點。2009 年日產4000 噸及以上生產線能力占新型干法
能力比重超過50%，2010 年達到60%以上。利用粉煤灰、煤矸石等
固體廢棄物大力發展新型墻體材料，目前占墻體材料的比例已超
過50%。浮法玻璃比重超過80%，水泥和玻璃生產技術和裝備水平
都已經接近或者達到國際先進水平。水泥、玻璃行業低溫余熱發
電得到推廣；水泥行業處置城市污泥、工業危廢物、生活垃圾技
術得到逐漸普及。
產品單位能耗顯著下降。水泥熟料單位煤耗2010 年下降到
120 千克標準煤，比2005 年下降17.7%，“十一五”期間水泥工
業因熟料單位煤耗的下降，共節約煤炭消耗1.16 億噸。“十一五”
后期，1/4 的日產4000 噸及以上生產線噸水泥熟料標準煤耗在103
千克標準煤以內，在大型水泥企業中，亞東、華潤、海螺、冀東、
塔牌集團噸熟料標準煤耗整體水平已低于110 千克標準煤。
第五節 有色金屬行業
加快先進技術研發和推廣應用，大力淘汰落后產能。2009 年
淘汰落后銅冶煉產能30 萬噸、鉛冶煉產能60 萬噸、鋅冶煉產能
40 萬噸；2010 年9 月底已關停銅冶煉、電解鋁、鉛冶煉和鋅冶煉
四個板塊的93 家企業，其中銅冶煉產能14.49 萬噸、電解鋁37.1
萬噸、鉛冶煉26.58 萬噸、鋅冶煉29.37 萬噸。2011 年底前，計
劃淘汰電解鋁、燒結鍋煉鉛等產業的大量落后工藝及設備，實現
重點骨干電解鋁廠噸鋁直流電耗下降到12500 千瓦時以下，粗鉛
冶煉綜合能耗低于每噸380 千克標準煤，余熱基本100%回收利用。
通過淘汰落后產能，實施節能減排技術改造，主要能耗指標有了
明顯改善，2009 年全行業在產量增長5.2%的前提下，能源總消耗
同比下降2%。
加快企業兼并重組，產業集中度有所提高。大型骨干企業在
節能減排中發揮了骨干作用，樹立了行業典范。中國鋁業公司氧
化鋁單位能耗與2005 年相比下降33.2%。江西銅業通過新增的6
臺陽極爐余熱鍋爐、4 臺硫酸余熱鍋爐和一套電解車間蒸汽壓差能
量回收發電裝置，全面進行綜合回收利用，2010 年可發電1.1 億
千瓦時以上，大約節約3.5 萬噸標準煤。
第六節 建筑領域
建筑運行能耗約占中國全社會能耗的30%。建筑節能空間巨
大。2009 年以來，建筑領域的節能工作扎實推進，強化節能標準，
加大既有建筑改造力度，推進公共建筑節能，取得了顯著的成效。
依法加強新建建筑節能監管。印發《關于進一步加大工作力
度確保完成“十一五”建筑節能任務的通知》、《民用建筑能耗
和節能信息統計報表制度》、《關于進一步加強建筑門窗節能性
能標識工作的通知》，到2009 年底，全國城鎮新建建筑設計階段
執行節能強制性標準的比例為99%，施工階段執行節能強制性標準
的比例為90%，基本完成國務院提出的“新建建筑施工階段執行節
能強制性標準的比例達到90%以上”的工作目標。全年新增節能建
筑面積9.6 億平方米，可形成900 萬噸標準煤的節能能力。全國
累計建成節能建筑面積40.8 億平方米，占城鎮建筑面積的21.7%，
比例逐年提高。
持續深入開展國家機關辦公建筑和大型公共建筑節能監管體
系建設工作。印發了《關于切實加強政府辦公和大型公共建筑節
能管理工作的通知》、《高等學校校園建筑節能監管系統建設技
術導則》，確定建筑能效核證機構和監管措施，實現公共建筑能
耗遠程傳輸，新建建筑實施“按戶分環”供熱管理制度，推行供
熱分戶計量。截至2009 年底，全國共完成國家機關辦公建筑和大
型公共建筑能耗29359 棟，確定重點用能建筑2647 棟，完成能源
審計2175 棟，公示了2441 棟建筑的能耗狀況。全國已對758 棟
建筑的能耗進行了實時動態監測。
大力推動北方采暖地區既有建筑節能改造工作。印發了《北
方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造項目驗收辦法》、
《關于加大工作力度確保完成北方采暖地區既有居住建筑供熱計
量及節能改造工作任務的通知》，截至2009 年采暖季前，北方15
省市已經完成節能改造面積共計10949 萬平方米，其中2009 年完
成改造面積6984 萬平方米，超額完成了國務院確定的6000 萬平
方米年度改造任務。據測算，完成節能改造的項目可形成年節約
75 萬噸標準煤的能力，減排二氧化碳180 萬噸。通過對既有建筑
的節能改造，采暖期室內溫度提高了3-6℃，部分項目提高了10
℃以上，室內熱舒適度明顯改善。
大力推進市政公用行業節能減排。發布了《生活垃圾處理技
術指南》、《城鎮污水處理廠污泥處理技術規程》，開展垃圾填
埋氣體治理工作。對大部分垃圾填埋場都進行了填埋氣體收集、
導排和處理，實施了64 個填埋氣體利用項目，有效降低了填埋氣
體對溫室效應的影響。研究符合中國國情的節能減碳污水再生和
污泥處理處置政策。
積極引導發展綠色建筑。推廣可再生能源建筑應用。大力發
展建筑低碳綠色建筑產業，加快砂加氣混凝土、建筑垃圾回收處
理、預拌混凝土和預拌砂漿、散裝水泥等節能利廢產業發展。截至
2010 年7 月，共評出43 個綠色建筑評價標識項目，其中公共建筑
25 項，住宅建筑18 項。通過組織地方推進會，協助地方開展一二
星級綠色建筑評價標識工作，截至2010 年3 月，已有浙江省等19
個省市建立了地方管理機構，并獲準開展地方一二星級綠色建筑評
價標識工作。
專欄十：北京城建為發展節能建筑做出積極貢獻
北京城建建筑工程公司是一家著名的房地產開發企業，近年
來，在施工管理過程當中，通過采用先進的技術措施和管理，以最
大程度地節約資源，提高能源利用率，在建筑節能技術推廣方面進
行了積極探索。
在建筑設計上，采用大量的節能做法，比如屋面、外墻、地下
室頂板（硬化部分）均采用擠塑聚苯乙烯板進行節能處理，空調與
非空調房間的樓板設防火玻璃棉保溫層，空調與非空調房間的隔墻
采用加氣混凝土砌塊，地下室頂板（硬化部分）設置了防火玻璃棉
保溫層和擠塑聚苯乙烯板進行節能處理，透明玻璃幕墻采用斷熱鋁
合金和雙層中空玻璃，不透明玻璃幕墻內襯防火玻璃棉，這些做法
有利于降低能源消耗。在日常的管理當中，科學、合理進行施工總
平面規劃布置，充分利用原有建筑物、構筑物、道路、管線為施工
服務，規定施工現場的臨設不得使用粘土磚，在現場節能方面則實
行用電計量管理，嚴格控制各分包單位、各施工階段用電量。辦公
及生活臨時設施，用高效保溫隔熱彩鋼板活動板房。同時針對建筑
物的不同部位保溫隔熱特點，選用不同的保溫隔熱材料及系統，以
做到經濟適用。
第七節 交通領域
交通運輸業是僅次于制造業的第二大油品消費行業，是我國
節能減排的重點行業。2009 年以來，交通行業制定和實施了一批
技術標準和細則，頒布了《道路運輸車輛燃料消耗量檢測和監督
管理辦法》、《道路運輸車輛燃料消耗量參數及配置核查規范》、
《道路運輸車輛燃料消耗量達標車型申請及技術審查實施細則》、
《道路運輸車輛燃料消耗量檢測機構管理細則》以及《道路運輸
車輛燃料消耗量檢測實施細則》等文件。
加快降低運輸能耗。鼓勵運戶加快老舊車輛更替，使道路運
輸車輛逐步向柴油化、大型化、多軸化、廂式化發展。印發了《關
于促進甩掛運輸發展的通知》，大力建設貨運樞紐及主樞紐為貨
運節點的公路貨運信息服務網絡平臺，提高貨運車輛的里程利用
率和噸位利用率，提高客運車輛的實載率和運輸效率，減少能耗
與排放。加強營運車輛用油定額考核，嚴格執行車輛燃料消耗量
現值標準，淘汰高耗能車輛，推廣新能源和清潔燃料車輛及其它
新型節能交通工具。民航企業加快替換老舊飛機，采用先進的節
能減排技術和設備。
印發了《資源節約型環境友好型公路水路交通發展政策》，
組織完成了營業性車輛燃料消耗量準入與退出、內河船型標準化、
限制船舶污染物排放等六個專項行動。組織開展營運車輛駕駛員
節能培訓以及“車、船、路、港”千家企業低碳交通運輸專項行
動，大力推廣節能駕駛經驗。
專欄十一：水運向低碳時代邁進
為推動交通節能，近年來，我國在港口領域以優化港口布局
為主線，以引導大型、專業化碼頭建設和研究、推廣提高裝卸設
備效率的節能技術為重點，從制定政策、完善機制、強化管理著
手，在港口系統節能減排、關鍵技術攻關和操作手段等方面進行
了大量有益的探索和實踐，全國港口節能減排工作穩步推進。同
時，優化內河水運船型，加快推進長江干線船型標準化，加強長
江中上游大型船舶管理，明確現有大型非標準船舶的管理要求和
方式，促進和規范船舶大型化、標準化。船舶運力結構的優化降
低了船舶燃油消耗。“十二五”時期，將繼續推進老舊船舶更新改造，提高運輸
效率。分步實施京杭運河、長江、珠江、黑龍江干線及其主要支
流船型標準化，近期盡快啟動西江航運干線和其他重要河流的船
型標準化工作。
第七章 參與氣候變化國際談判的立場和主張
第一節 積極建設性參與國際談判
氣候變化是人類社會面臨的重大挑戰，需要各國攜手合作，
共同應對。中國政府積極參與應對氣候變化國際談判，長期以來，
推動建立公平合理的應對氣候變化國際制度，為國際社會合作應
對氣候變化作出了積極貢獻。
推動哥本哈根會議取得重要階段性成果。2009 年12 月，舉世
矚目的《聯合國氣候變化框架公約》第十五次締約方大會和《京
都議定書》第五次締約方會議在丹麥哥本哈根舉行。194 個締約方
派團參會，120 位國家元首和政府首腦參加了會議。會議的主要目
標是按照“巴厘路線圖”的授權，通過《公約》和《議定書》雙
軌談判，就《公約》的全面、有效、持續實施和《京都議定書》
第二承諾期發達國家進一步量化減排指標達成有約束力的成果文
件。中國積極參加哥本哈根會議談判，展現了最大的誠意和靈活
性，為打破談判僵局、推動各方形成共識發揮了關鍵性作用。溫
家寶總理出席領導人會議，呼吁各方凝聚共識、加強合作，共同
推進全球合作應對氣候變化進程。會議期間，溫家寶總理與各國
領導人展開了密集的磋商，推動形成《哥本哈根協議》，凝聚了
政治共識，為推動氣候變化國際談判進程做出了突出貢獻。哥本
哈根會議后，溫家寶總理分別致函丹麥首相拉斯穆森和聯合國秘
書長潘基文，明確表示中方堅持《公約》、《議定書》和“巴厘
路線圖”授權，積極評價并支持哥本哈根協議。
積極參與2010 年的國際談判。兩工作組先后舉辦了4 次談判
會議，《公約》工作組的談判案文和《京都議定書》的主席案文
在不同程度上取得進展。中國積極參與了上述會議以及各個談判
議題的磋商。為堅持公約、議定書的主渠道地位，建設性推動談
判進程，中國于2010 年10 月在天津承辦了兩工作組談判會議。
同時，中國積極開展和參與了多渠道、各層面的國際磋商與交流，
加強了與發展中國家的溝通協調和與發達國家的對話。積極參與
經濟大國能源與氣候變化論壇、坎昆會議東道國墨西哥舉辦的氣
候變化磋商會、聯合國秘書長氣候變化融資高級別咨詢小組會議、
政府間氣候變化專門委員會會議和國際民航、國際海事組織會議
等系列國際磋商和交流活動。參與和承辦“基礎四國”氣候變化
部長級會議，以“基礎四國+”的方式與其他發展中國家協調氣候
變化談判立場，共同維護發展中國家利益，推動氣候變化國際談
判進程。
第二節 參與應對氣候變化國際談判的原則立場
在當前國際氣候變化談判中，中國政府堅持以下原則立場。
一是堅持《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》基
本框架，嚴格遵循“巴厘路線圖”授權。《公約》和《議定書》
是國際合作應對氣候變化的基本框架和法律基礎，凝聚了國際社
會的共識，是落實“巴厘路線圖”的依據和行動指南。“巴厘路
線圖”要求為加強《公約》和《議定書》全面、有效和持續實施，
應確定發達國家在京都議定書第二減排承諾期的進一步量化減排
指標，并就減緩、適應、技術轉讓、資金支持等做出安排。
二是堅持“共同但有區別的責任”原則。發達國家在兩百多
年的工業化過程中無約束地排放大量溫室氣體，是造成當前全球
氣候變化的主要原因，理應承擔率先大幅減排的歷史責任。發達
國家過度排放，擠占了廣大發展中國家維持基本生存所需的排放
空間，而發展中國家還沒有完成工業化，需要合理的排放以實現
可持續發展。從現實能力看，發達國家擁有雄厚的經濟實力，掌
握著先進的低碳技術，而發展中國家缺乏應對氣候變化的財力和
技術手段，還面臨著發展經濟、消除貧困、應對氣候變化等多重
艱巨任務。因此，發達國家應通過率先大幅度減排為發展中國家
的發展騰出必要的排放空間，同時要向發展中國家提供資金、轉
讓技術；發展中國家在發展經濟、消除貧困的過程中，在發達國
家的支持下根據各國國情采取積極的適應和減緩氣候變化的措
施。
三是堅持可持續發展原則。可持續發展是有效應對氣候變化
的目標和手段。應當在可持續發展的框架下，統籌考慮經濟發展、
消除貧困、保護氣候，實現發展和應對氣候變化的雙贏，確保發
展中國家發展權的實現。
四是堅持統籌協調和平行推進減緩、適應、資金、技術等問
題。減緩和適應氣候變化是應對氣候變化的兩個有機組成部分，
應當同等重視。減緩是一項相對長期、艱巨的任務，而適應則更
為現實、緊迫，對發展中國家尤為重要。資金和技術是實現減緩
和適應氣候變化必不可少的手段，發達國家向發展中國家提供充
分的資金、技術轉讓和能力建設支持是發展中國家得以有效減緩
和適應氣候變化的根本保證。
第三節 關于坎昆會議
作為《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》的締
約方，中國一向致力于推動公約和議定書的實施，認真履行相關
義務。目前，各方正在就落實“巴厘路線圖”、加強《公約》及
其《京都議定書》全面、有效和持續實施進行談判，爭取在年底
舉行的聯合國坎昆氣候變化會議取得積極成果，中國將在這一談
判進程中繼續發揮積極、建設性作用。
關于《哥本哈根協議》的作用。中方積極評價和全面支持《哥
本哈根協議》，支持將《哥本哈根協議》在全球長期目標、發展
中國家自主行動透明度、資金、適應、技術轉讓等問題上的政治
共識反映到工作組的談判案文中，發揮《哥本哈根協議》的政治
指導作用。
關于談判機制。坎昆會議應積極堅持“巴厘路線圖”的授權，
堅持《公約》和《議定書》雙軌談判機制，堅持締約方驅動和公
開透明、廣泛參與、協商一致和締約方主導的原則。
關于談判基礎。在坎昆會議上，各方應以締約方的談判案文
為基礎，集中力量推進“巴厘路線圖”的談判進程。中方反對以
任何未經締約方充分討論和認可的“空降案文”作為坎昆會議的
談判基礎。
關于會議成果。中方支持坎昆會議按照“巴厘路線圖”的授
權取得積極進展，形成一系列平衡的決定，確保《公約》和《議
定書》兩個工作組之間以及兩個工作組各個要素之間的平衡進展。
應當在快速啟動資金、適應、技術轉讓、森林等共識較多的問題
上取得務實成果，為最終完成“巴厘路線圖”的談判奠定堅實基
礎。中方對在坎昆會議上就分歧較大的減緩、“三可”和透明度
等問題展開談判持積極和開放態度，并爭取就這些問題形成共識，
如仍有分歧，也應在坎昆會議上作出決定，繼續按照“巴厘路線
圖”的授權完成談判。無論坎昆會議取得何種成果，均不能偏離“巴厘路線圖”授權。各方應加強溝通交流，增信釋疑，凝聚政
治推動力，為坎昆會議取得平衡、務實的積極成果而努力。
第八章 應對氣候變化國際交流與合作
第一節 積極參與國際對話
中國繼續本著互利共贏的原則，積極參加和推動應對氣候變
化的國際合作，加強多雙邊外交活動中氣候變化領域的對話，努
力促進國際社會凝聚應對氣候變化的共識。
中國領導人積極推動和參加全球氣候變化領域政策對話。
2009 年9 月22 日，中國國家主席胡錦濤出席聯合國氣候變化峰會，
發表了題為“攜手應對氣候變化”的講話，闡明中國應對氣候變
化目標、立場和主張，并表達了加強國際合作的意愿。中國國務
院總理溫家寶在出席東亞峰會、中歐工商峰會、亞歐峰會等重大
多邊外交活動中，就深化應對氣候變化國際交流與合作、發展綠
色經濟等問題多次闡述中國采取的行動，呼吁加強氣候變化技術
和管理方面的國際合作，加深了各方對彼此立場的理解。
開展與各國多層次磋商和對話。加強與美國、歐盟、丹麥、
日本等發達國家的部長級磋商，與小島嶼國家、非洲國家和最不
發達國家、墨西哥、印度、巴西、南非、巴基斯坦、埃及、委內
瑞拉等發展中國家開展對話和交流，增進戰略互信。2009 年以來，
中國與美國、澳大利亞、印度、意大利等多個國家簽署了氣候變
化領域的相關合作協議，中歐就氣候變化形成了部長級合作與對
話機制，并發表了聯合聲明。中國全國人大、政協也積極搭建各
種交流平臺，廣泛開展同各國各界人士氣候變化政策、技術領域
的交流。中國國家氣候變化專家委員會積極開展與發達國家、發
展中國家智庫的學術交流對話，推動了氣候變化科學研究國際合
作。
積極舉辦和參加應對氣候變化相關國際會議。派團參加了在
印度舉辦的應對氣候變化技術轉讓部長級研討會、格林納達部長
級研討會和美國應對氣候變化州長峰會。2010 年9 月，中國人民
政治協商會議全國委員會舉辦的第四次“21 世紀論壇”，開設了“合作應對挑戰，實現綠色增長”、“氣候變化、新能源以及國
際合作”等專題研討會。2010 年5 月，中國國際經濟交流中心主
辦了綠色經濟與應對氣候變化國際合作會議，來自聯合國等國際
組織、尼日利亞、澳大利亞、英國、日本等國的政府官員、企業
代表、專家學者等參加會議，為各國加強氣候變化合作提供了良
好的交流平臺。
專欄十二：中國舉辦綠色經濟與應對氣候變化國際合作會議
2010 年5 月7-9 日，中國政府重要智庫中國國際經濟交流中
心主辦了綠色經濟與應對氣候變化國際合作會議，這是2010 年墨
西哥坎昆會議之前就氣候變化合作舉行的一次重要國際會議。包括
多國政要、國際組織代表、專家學者和企業家在內的近500 人參加
了會議。
會議就綠色經濟與應對氣候變化國際合作、綠色經濟與可持續
發展、應對全球氣候變化的能力建設、企業的社會責任和公眾參與、
低碳能源技術創新與技術轉讓、碳金融和新能源投資等進行了廣泛
深入交流，從政策制定、經濟發展、企業責任、技術創新、思維理
念等多個角度，向世界各國提出了合作設想和倡議。
第二節 廣泛開展與各國的務實合作
積極援助發展中國家開展應對氣候變化能力建設。2008-2013
年將為發展中國家援助100 個小水電、太陽能、沼氣等小型清潔
能源項目。在2012 年前為非洲援建100 個小水電、太陽能、沼氣
等小型清潔能源項目和小型打井供水項目，援建農業示范中心，
派遣農業技術專家，培訓農業技術人員，提高非洲實現糧食安全
能力。中國關注小島嶼國家援助訴求。先后為太平洋島嶼國家援
建80 多個項目，其中包括很多清潔能源項目，如援助斐濟小水電
項目，援助湯加示范生態農場技術合作項目、援助瓦努阿圖沼氣
技術等。注重在人力資源開發上的合作，2010 年安排了16 期應對
氣候變化和清潔能源國際研修班，共為受援國培訓380 名官員和
專業人員。
加強與發達國家的務實合作。進一步推動中日節能環保合作，
與美國能源部開展社區節能領域合作，與歐盟開展建筑能效與質
量的合作，與英國推進綠色建筑和生態城市發展合作，與加拿大
開展采用現代木結構建筑技術應對氣候變化合作，與瑞典開展城
鄉可持續發展領域合作。
地方積極參與應對氣候變化國際合作。北京市與新西蘭惠靈
頓市探索分享保護自然環境和應對氣候變化方面的相關知識和技
術，促進雙方城市發展綠色和高科技經濟。武漢市與法國在城市
交通與出行、建筑科學與技術、垃圾處理領域進行廣泛合作。重
慶市與加拿大在《亞太清潔發展與氣候新伙伴計劃》框架下，共
同鼓勵并推進雙方項目在重慶實施。
第三節 拓展與國際組織、國際機構的務實合作
中國以多種方式大力加強同國際組織、國際研究機構的務實
合作，學習并借鑒先進技術，大力推進國內相關領域應對氣候變
化和科學研究工作，與各國攜手積極應對氣候變化。
中國與聯合國以及其他國際組織、國外研究機構積極開展氣
候變化領域合作，簽署了一系列合作研究協議，實施了一批研究
項目。相關研究成果為中國應對氣候變化政策的制定提供了有益
參考。
與聯合國經濟社會發展組織、世界銀行開展了項目合作，與
亞洲開發銀行開展了碳捕集與封存能力建設，與全球環境基金開
展了中國技術需求評估項目合作，與美國氣候工作基金會及能源
基金會合作，開展編制溫室氣體清單能力建設及相關政策、技術
路線研究。積極參與聯合國教科文組織政府間海洋委員會、北太
平洋海洋科學組織事務，廣泛參與全球海洋觀測系統、氣候變率
與可預報性研究、全球和區域海洋環境評估數據庫等合作計劃，
加強了在海洋與氣候變化領域的國家合作。
第四節 繼續促進清潔發展機制項目實施和機制改革
中國積極參加清潔發展機制項目合作。發布實施了《清潔發
展機制項目運行管理辦法》，每年組織專家計算電網基準線排放
因子，及時公布和共享信息，大大提高了CDM 項目開發和審定核
查效率。截至2010 年10 月底，中國已經批準了2732 個CDM 項目，
其中1003 個項目在EB 注冊成功，預計年減排量2.3 億噸CO2 當量，
占全球的60.8%。其中新能源和可再生能源項目數量占78.9%，節
能和提高能效項目占8.6%、甲烷回收利用占5.7%。
通過CDM 項目開發，有效推動了應對氣候變化國際合作，促
進了企業參與溫室氣體減排的積極性，推動了企業的技術進步和
節能減排，為繼續活躍國際碳市場做出了積極貢獻。
CDM 項目國際合作面臨挑戰，相關決策的透明性、一致性和公
平性有待提高，市場需求和價格波動較大，2012 年之后的規則仍
然具有較大不確定性。迫切需要加快清潔發展機制改革。中國將
積極參與相關機制改革進程。
結 束 語
氣候變化問題既是環境問題，也是發展問題，但歸根結底是
發展問題。應對氣候變化問題只能在可持續發展進程中加以推進，
只能靠各國共同發展來解決。中國將從基本國情和發展階段的特
征出發，堅定不移地走可持續發展道路，并將一如既往地本著積
極和建設性的態度，與世界各國一道，為保護全球氣候作出新貢
獻。
剛剛結束的中國共產黨十七屆五中全會，審議通過了《中共
中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，
積極應對氣候變化被放到了更加重要的位置，成為中國未來發展
重要的導向。未來五年，中國將增強危機意識，樹立綠色、低碳
發展理念，堅持把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉
變經濟發展方式的重要著力點，把大幅降低能源消耗強度和二氧
化碳排放強度作為約束性指標，有效控制溫室氣體排放。為此，
中國將合理控制能源消費總量，抑制高耗能產業過快增長，提高
能源利用效率。強化節能目標責任考核，完善節能法規和標準，
健全節能市場化機制和對企業的激勵與約束，實施重點節能工程，
推廣先進節能技術和產品，加快推行合同能源管理，抓好工業、
建筑、交通運輸等重點領域節能。調整能源消費結構，增加非化
石能源比重。提高森林覆蓋率，增加蓄積量，增強固碳能力。加
強適應氣候變化特別是應對極端氣候事件能力建設。建立完善溫
室氣體排放和節能減排統計監測制度，加強氣候變化科學研究，
加快低碳技術研發和應用，逐步建立碳排放交易市場。堅持共同
但有區別的責任原則，積極開展應對氣候變化國際合作。
中國將繼續積極推動氣候變化國際談判進程，支持即將召開
的聯合國氣候變化坎昆會議在推進“巴厘路線圖”雙軌談判方面
取得實質性進展，就加強《聯合國氣候變化框架公約》及其《京
都議定書》的實施做出公平、合理、有效的安排，達成廣泛、均
衡的一攬子決定。中方愿與包括墨西哥在內的國際社會共同努力，
為坎昆會議取得積極成果作出貢獻。