財(cái)稅政策是應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵。國(guó)際貨幣基金組織認(rèn)為，各國(guó)財(cái)政部可以在應(yīng)對(duì)氣候變化工作中發(fā)揮核心作用，促進(jìn)減緩與適應(yīng)投資，創(chuàng)造更多優(yōu)質(zhì)就業(yè)崗位，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。目前，各國(guó)通常從財(cái)政支出和收入兩個(gè)角度入手制定應(yīng)對(duì)氣候變化的財(cái)稅政策，通過多樣化的政策手段與組合推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力。

五種可借鑒的財(cái)政支出政策

對(duì)于財(cái)政支出，國(guó)際可借鑒的政策主要有五種。

一是在現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算中融入氣候支出。歐盟早在2011年就決定在其2014—2020年的七年財(cái)政預(yù)算計(jì)劃中，劃出20%用于在能源、交通、農(nóng)業(yè)與技術(shù)創(chuàng)新等各領(lǐng)域推動(dòng)減緩與適應(yīng)氣候變化，并通過歐盟委員會(huì)公布的方法學(xué)對(duì)資金進(jìn)行具體追蹤與計(jì)算，對(duì)產(chǎn)生顯著貢獻(xiàn)、產(chǎn)生一定貢獻(xiàn)和不產(chǎn)生貢獻(xiàn)的支出分別按照100%、40%和0%計(jì)入氣候支出。

二是專項(xiàng)低碳支出計(jì)劃。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，各主要經(jīng)濟(jì)體都在原預(yù)算計(jì)劃外提出大規(guī)模財(cái)政支出計(jì)劃，以促進(jìn)疫情后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。據(jù)了解，有74個(gè)國(guó)家、地區(qū)及經(jīng)濟(jì)體在疫情后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)措施中，通過財(cái)政手段加入了應(yīng)對(duì)氣候變化的措施。這些計(jì)劃的規(guī)模大多在數(shù)百億至數(shù)千億美元之間，由中央財(cái)政支出主導(dǎo)，同時(shí)也注重撬動(dòng)社會(huì)資本，主要投向能源、交通等領(lǐng)域的低碳科技研發(fā)與商業(yè)化領(lǐng)域。

三是低碳財(cái)政補(bǔ)貼。增加對(duì)低碳項(xiàng)目的補(bǔ)貼與減少對(duì)化石能源的補(bǔ)貼都可以增強(qiáng)低碳項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)低碳項(xiàng)目的補(bǔ)貼可通過生產(chǎn)補(bǔ)貼和消費(fèi)補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)。在生產(chǎn)補(bǔ)貼方面，全球的可再生能源供給端補(bǔ)貼一年（2017）的總規(guī)模約在1660億美元，其中超過一半來自歐盟，最主要投向可再生能源發(fā)電和交通領(lǐng)域的生物質(zhì)能使用。在消費(fèi)補(bǔ)貼方面，意大利于2020年5月發(fā)布“重新啟動(dòng)法案”，對(duì)進(jìn)行建筑節(jié)能改造的消費(fèi)者提供110%的退稅。

四是設(shè)定氣候預(yù)算。氣候預(yù)算指將每年可以增加的碳排放量納入年度預(yù)算中，并采取和財(cái)務(wù)預(yù)算類似的管理方式與流程進(jìn)行管理。采用這一措施的代表為挪威奧斯陸市。

五是推動(dòng)形成氣候友好型政府采購(gòu)。目前已有多國(guó)開始改革政府采購(gòu)制度，促進(jìn)其發(fā)揮對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的積極影響。

各國(guó)采取的財(cái)政收入政策有三項(xiàng)

對(duì)于財(cái)政收入，各國(guó)采取的措施主要有三項(xiàng)。

第一，設(shè)置碳稅。截至2020年11月1日，全球共有32個(gè)碳稅機(jī)制在運(yùn)行，覆蓋3億噸二氧化碳排放，約為全球總排放量的5.6%。波蘭和芬蘭是世界上最早建立碳稅制度的國(guó)家，均于1990年開始對(duì)碳排放進(jìn)行收費(fèi)；瑞典、挪威、丹麥相繼在1991—1992年建立碳稅制度；2019年以來新建立碳稅制度的國(guó)家和地區(qū)有南非、新加坡、加拿大的4個(gè)省等。

目前各國(guó)碳稅價(jià)格差異非常大，從波蘭的約0.08美元/噸到瑞典的133.25美元/噸不等。碳稅價(jià)格最多分布于10美元/噸以內(nèi)，75%在30美元/噸以內(nèi)，超過50美元/噸的碳稅均在西歐與北歐發(fā)達(dá)國(guó)家，亞洲僅日本和新加坡建立了碳稅制度，價(jià)格均較低，分別為2.76美元/噸和3.66美元/噸。

第二，發(fā)行主權(quán)綠色債券。主權(quán)綠色債券也是各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的常用融資方式之一，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，已有12個(gè)國(guó)家發(fā)行主權(quán)綠色債券，累計(jì)發(fā)行規(guī)模超610億美元，幣種多為歐元，其次為美元。受益于主權(quán)信用，主權(quán)綠色債券期限多在10年以上，部分可達(dá)20年或30年，投資者多為主權(quán)金融機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老基金、銀行等。

第三，成立碳市場(chǎng)收入基金。歐盟通過碳市場(chǎng)的配額拍賣收入成立了創(chuàng)新基金和現(xiàn)代化基金。其中，創(chuàng)新基金是世界最大的低碳科技支持項(xiàng)目之一，預(yù)計(jì)將在未來10年為各種低碳科技的商業(yè)化應(yīng)用提供100億歐元的資金，通過市場(chǎng)化方式促進(jìn)實(shí)現(xiàn)歐盟2050年“氣候中立”目標(biāo)。其資金來源主要是歐盟碳市場(chǎng)在2020—2030年間拍賣4.5億噸碳排放配額（EUA）的收入。

建議出臺(tái)應(yīng)對(duì)氣候變化財(cái)稅政策

出臺(tái)應(yīng)對(duì)氣候變化財(cái)稅政策是促進(jìn)我國(guó)實(shí)現(xiàn)“30·60目標(biāo)”的關(guān)鍵舉措，結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，筆者提出四點(diǎn)建議。

——推動(dòng)有利于應(yīng)對(duì)氣候變化的財(cái)政制度改革。當(dāng)前財(cái)政政策不足以體現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化作為國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)之一的重要地位，建議推動(dòng)制度改革以使其主流化?？梢詤⒄諝W盟做法，設(shè)定氣候資金規(guī)模目標(biāo)，通過在與氣候變化相關(guān)的農(nóng)林水、節(jié)能環(huán)保、交通運(yùn)輸、科學(xué)技術(shù)及教育等各項(xiàng)支出科目中納入應(yīng)對(duì)氣候變化考量以促進(jìn)科技進(jìn)步、商業(yè)化應(yīng)用與能力建設(shè)。同時(shí)對(duì)氣候資金進(jìn)行明確定義，設(shè)計(jì)完善的納入標(biāo)準(zhǔn)、量化方式及跟蹤、報(bào)告與反饋機(jī)制，保障目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

另外，建議我國(guó)推動(dòng)建立有利于促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化的政府采購(gòu)制度，例如制定各政府部門及公共設(shè)施的碳中和規(guī)劃，并使政府采購(gòu)活動(dòng)與這一規(guī)劃匹配，具體可通過增加公共設(shè)施供能中的新能源占比、增加電動(dòng)汽車在公務(wù)用車中的比例、減少垃圾產(chǎn)生與促進(jìn)循環(huán)利用等方式來實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，建立追蹤、報(bào)告與反饋機(jī)制，確保措施執(zhí)行到位。

——改革低碳財(cái)政補(bǔ)貼制度。當(dāng)前中國(guó)對(duì)化石能源的財(cái)政補(bǔ)貼并未減少，不利于增強(qiáng)新能源競(jìng)爭(zhēng)力、發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)。建議逐步減少化石能源補(bǔ)貼，增加對(duì)新能源的生產(chǎn)與消費(fèi)補(bǔ)貼。同時(shí)，要注意完善標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高新能源汽車補(bǔ)貼的質(zhì)量，減少、杜絕騙補(bǔ)現(xiàn)象，促進(jìn)高質(zhì)量的新能源產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)碳中和必然需要新能源技術(shù)和負(fù)排放技術(shù)的不斷突破及大規(guī)模應(yīng)用，因此應(yīng)加大對(duì)新型技術(shù)的補(bǔ)貼力度。當(dāng)前由于成本問題，綠氫、海上風(fēng)電等創(chuàng)新技術(shù)推廣阻力較大，可通過撥款等形式對(duì)相關(guān)創(chuàng)新項(xiàng)目提供支持。

——促進(jìn)碳市場(chǎng)收入合理運(yùn)用。當(dāng)前全國(guó)碳市場(chǎng)各項(xiàng)制度已經(jīng)基本建立，但尚未對(duì)配額有償分配及收入管理與使用做出詳細(xì)規(guī)定，這不利于市場(chǎng)長(zhǎng)期健康發(fā)展及各項(xiàng)機(jī)制協(xié)同促進(jìn)。我國(guó)可以借鑒歐盟碳市場(chǎng)的做法，將部分碳配額有償分配，并用獲得的收入成立基金，專門用于支持低碳科技發(fā)展應(yīng)用和欠發(fā)達(dá)地區(qū)低碳建設(shè)，從而加速低碳發(fā)展進(jìn)程并形成良性循環(huán)。

——探索建立碳稅制度的可能性。我國(guó)電力、金融等市場(chǎng)和歐美國(guó)家不同，當(dāng)前碳市場(chǎng)機(jī)制也與歐盟等碳市場(chǎng)存在較大差異，僅通過全國(guó)碳市場(chǎng)可能不足以對(duì)低碳轉(zhuǎn)型提供充分激勵(lì)。應(yīng)研究碳稅政策等，激勵(lì)各行業(yè)加快應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程。合理的碳稅制度應(yīng)具備科學(xué)、適當(dāng)?shù)奶純r(jià)與覆蓋率，并應(yīng)對(duì)碳稅收入實(shí)行專款專用，專門用于低碳科技發(fā)展與項(xiàng)目投資建設(shè)。

作者：周杰俁 崔瑩 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院）